O sistema político ultrapresidencialista no plano interno dos estados

Outro tema importante para o estudo das relações entre o Executivo e o Legislativo refere-se ao aspecto regional, destacando-se o apoio político gerado pelos governos subnacionais nas negociações do Congresso Nacional com o executivo, bem como na repetição do modelo desta relação nos estados da federação, o ultrapresidencialismo estadual, que será também utilizado como base teórica desta pesquisa.

A base de sustentação política do governo, para Abranches (1988) não é apenas partidário-parlamentar, mas também regional (estadual).

A perspectiva regional é estudada por Abrucio (1994) que, por meio do exame das razões do fortalecimento dos governadores no sistema político brasileiro após a queda do regime militar, discorre acerca do federalismo estadualista, do poderio dos governadores no plano nacional, e da formação de um sistema político ultrapresidencialista, que explicaria a força dos chefes dos Executivos estaduais no âmbito interno dos Estados. Em estudo posterior, ressalta que “Na verdade, foi a combinação entre o federalismo estadualista e o ultrapresidencialismo estadual que propiciou o fortalecimento dos governadores na redemocratização.” (ABRUCIO, 1998:24)

O fortalecimento da União no plano intergovernamental, colocou em xeque o ciclo descentralizador do federalismo estadualista, surgido na década de 80 que vigorou até 1994. (ABRUCIO, 1998; CHEIBUB, FIGUEIREDO; LIMONGI, 2002; FIGUEIREDO ; LIMONGI, 2001; LEITE ; SANTOS, 2010)

O mesmo não ocorreria com o ultrapresidencialismo estadual que “ ... continua a todo vapor, porém. E por isso o “modelo do baronato” não foi realmente destruído e pode, inclusive, recuperar-se mais adiante, caso o Governo Federal entre numa nova crise e/ou as finanças estaduais sejam saneadas.” (ABRUCIO, 1998:24)

Quanto ao contexto pós-constituição de 1988, Abrucio (1994) registra a vigência de um presidencialismo sem checks and balances na esfera estadual, dando aos

governadores um enorme poder. A principal prova do poder dos chefes dos executivos estaduais seria o controle das Assembléias Legislativas que eles possuem. Relata que em pesquisa realizada nos estados, em 81,25% da amostra os executivos detêm a maioria absoluta na Assembléia, além deste apoio ser extremamente seguro, reafirmando a continuidade da situação encontrada através de novas entrevistas, em trabalho posterior (ABRUCIO, 1998, p. 235).

O sistema ultrapresidencialista apresenta duas características fundamentais, quais sejam, “o Executivo detém um forte domínio do processo de governo e controla os órgãos que devem fiscalizá-lo.” (Abrucio, 1998:109) Isto ocorre de duas formas: A primeira, eliminando o controle institucional do Executivo, a cargo do Legislativo e do Judiciário, bem como neutralizando a prática fiscalizadora da Assembléia Legislativa e dos órgãos fiscalizadores Tribunal de Contas e Ministério Público, que se tornam aliados do governador. A outra forma ocorre quando o Governador conta com o apoio majoritário da Assembléia Legislativa para controlar o processo decisório. Ambas as formas ameaçam o princípio dos

checks and balances, base do presidencialismo.

Na formação de uma maioria sólida na Assembléia Legislativa, Abrucio (1998, p. 113) destaca dois fatores que determinam a natureza desta maioria: “as moedas utilizadas para obter apoio parlamentar e o grau de participação efetiva dos deputados na determinação das prioridades do governo”.

No contexto analisado pelo autor, a maioria situacionista constituía-se pelo pacto homologatório entre o executivo e o legislativo. Esta maioria que homologava as iniciativas legislativas do executivo era obtida mediante a cooptação dos deputados através da distribuição de recursos clientelistas e pela ausência de participação e responsabilização na formulação das diretrizes governamentais, mantendo-se em silêncio homologatório diante dos atos do governo estadual. (ABRUCIO, 1998. p.114-115)

Além do poder dos chefes dos Executivos estaduais obtido com o controle das Assembléias Legislativas, registra Abrucio (1994) a existência de quatro razões para a hipertrofia dos Executivos estaduais: Em primeiro lugar, a ausência de uma opinião pública no debate e fiscalização da política estadual e das ações dos governadores. Em segundo, o grande poder dos governadores sobre as bases municipais dos deputados estaduais, devido a

dependência financeira de grande parte dos municípios das outras esferas de governo, por não se auto-sustentarem. Em terceiro, a margem de manobra dos governadores, mais confortável que a do Governo Federal, na distribuição dos cargos dentro da administração pública, e finalmente, como último fator que proporciona a vigência do ultra-presidencialismo nos estados, a neutralização das funções dos órgãos de fiscalização e controle do poder executivo estadual.

Os governadores "neutralizam" as instituições incumbidas de fiscalizá-los, o Tribunal de Contas do Estado e o Ministério Público, tornando-as pouco independentes em relação ao executivo, na medida em que a constituição de 1988 determina que cabe aos governos estaduais o processo de escolha de parte dos Conselheiros dos TCEs e do Procurador-Geral do Ministério Público de cada estado, responsável pelos processos contra a administração pública. Na prática, por dominarem as Assembléias, escolhem aqueles incumbidos de analisar suas contas, se imiscuem na disputa interna do Ministério Público, para obter um candidato ligado ao governo. (ABRUCIO,1994)

O resultado na visão de Abrucio (1994) é que os governadores "neutralizam" os checks and balances provindos dos órgãos de fiscalização, a despeito do princípio da separação dos poderes.

Acerca do órgão auxiliar de controle externo, Abrucio (1998, p.141-142) destaca:

O TCE, que deveria ser um órgão auxiliar do Legislativo na fiscalização do Executivo, teve sua função de controle neutralizada na maioria dos estados brasileiros. E mais: em alguns estados o TCE transformou-se em importante instrumento de controle dos prefeitos que saíam da linha política adotada pelo governador. Assim, se um prefeito não compactuasse com o Executivo estadual, suas contas seriam consideradas irregulares pelo Tribunal de Contas, podendo este prefeito tornar-se inelegível se a Câmara Municipal votasse a favor do parecer do Tribunal.

Concluída a explanação acerca do estudo das relações entre o executivo e o legislativo dentro da perspectiva regional, a saber, o ultrapresidencialismo estadual, passamos a apresentar esta mesma perspectiva agora para o Estado de Pernambuco.