O surgimento da seguridade social: uma nova forma de

O sistema de proteção social, até então ligado ao conceito de pre-

vidência social (contributivo e restritivo), passa a ser tratado sob a ótica

de um sistema de solidariedade social, com forte influência da concep- ção beveridgiana: vinculação de toda a população (a seguridade social será financiada por toda a sociedade91

), em um verdadeiro pacto entre gerações, com a garantia de recursos (diversidade da base de financia- mento92

) vinculados, afastando o risco político na condução de ativida- des sociais.

Essa nova visão atendia aos anseios da sociedade recém- democratizada. Como salientou o Ministro da Previdência e Assistência Social da época, Raphael de Almeida Magalhães, ouvido em uma das séries de audiências públicas que precederam a elaboração do texto constitucional da ordem social:

O primeiro ponto que gostaria de destacar é que a Constituição deveria, no nosso modo de entender, definir algumas orientações e princípios básicos que orientassem a política de Previdência Social do País, a começar por reconceituá-la como segu- ridade social. Inclinação que vejo até mesmo no nome e na denominação da própria Subcomissão que não se denomina Previdência Social, mas que se intitula seguridade social, que é um conceito mais amplo, de conteúdo social mais extenso e a

90 _{STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade – Medida Cautelar nº 2.010-2/DF. Tribunal} Pleno. Rel. Min. Celso de Mello, DJ 30.09.1999.

91 _{CF, art. 195, caput.}

meu ver muito mais ajustada às necessidades e deveres da seguridade social no País.93

A injustiça no alijamento de considerável parcela da população do sistema de proteção social fora constantemente debatida na Consti- tuinte:

Há um novo conceito de seguridade social, consi- derando que a vinculação individual e formal ao sistema previdenciário não exclui o direito coleti- vo de acesso a ele, tendo em vista a incidência di- reta ou indireta dos encargos previdenciários so- bre toda a sociedade.

A previdência, a seguridade social é um risco de cobertura coletiva e não de caráter contratual e in- dividual. Porque, na verdade, o financiamento do sistema da seguridade social se faz, direta ou indi- retamente, pela totalidade da coletividade brasilei- ra; não é uma relação contratual, não gera direitos individuais, ela tem uma concepção mais abran- gente e mais ampla, que é exatamente o conceito de seguridade social.94

Todos os cidadãos teriam que estar sob a tutela estatal. Não es- tando mais restrito aos empregados com vínculo formal, era necessário desvincular as bases de financiamento até então existentes e que se con- centravam na folha de salários.

Propondo-se o sistema a dar proteção universal, independente- mente de prévia contribuição, era necessário o estabelecimento de fontes de financiamento de caráter geral. Contribuições sobre a folha de salá- rios, cuja instabilidade em momentos de crise colocava em risco a efeti- vidade da rede de proteção, eram insuficientes. Por isso a necessidade de se estabelecer campos de incidência que não estivessem, necessariamen- te, vinculados ao empregado, porque, reitera-se, o sistema não era mais

93 _{BRASIL. Anais da Assembleia Nacional Constituinte. Brasília: Câmara dos Deputados.} Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/legislacao/Constituicoes_ Brasileiras/constituicao-cidada/publicacoes/anais-da-assembleia-nacional-constituinte>. Acesso em: 20 out. 2011. Exposição do então Ministro da Previdência e Assistência Social, Raphael de Almeida Magalhães na Subcomissão de Saúde, Seguridade e do Meio Ambiente, 8ª reunião, realizada em 22 de abril de 1987, Subcomissão, p. 71.

apenas contributivo. Ampliou-se a lógica do seguro bismarckiano para uma proteção universal. Percebe-se que aqui a preocupação não era limitar o poder estatal, mas obter recursos financeiros de forma estável. O foco não era o contribuinte, mas sim o beneficiário do sistema social.

As metas nacionais de financiamento para o setor foram definidas de maneira flexível, mas impera- tiva, compelindo o poder público, em todas as su- as instâncias, a assumir responsabilidades efetivas e necessárias ao atendimento universalizado, igual e equânime.95

Os recursos deveriam ser obtidos, portanto, de bases econômicas de incidência tributária que, em linhas gerais, não tivessem relação com a atividade de trabalho e independessem de qualquer contraprestação estatal (senão seriam taxas). A figura tributária, por excelência, teria que ser a do imposto, como em geral ocorre no direito comparado, mas aqui havia o problema da preocupação com a vinculação das receitas para a seguridade social.

A solução foi a expansão das bases econômicas das contribuições sociais:

Art. 195. A seguridade social será financiada por

toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contri- buições sociais:

I - dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro;

II - dos trabalhadores;

III - sobre a receita de concursos de prognósticos. (redação original)

95 _{BRASIL. Anais da Assembleia Nacional Constituinte. Brasília: Câmara dos Deputados.} Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/legislacao/Constituicoes_ Brasileiras/constituicao-cidada/publicacoes/anais-da-assembleia-nacional-constituinte>. Acesso em: 20 out. 2011. Relatório do anteprojeto da Subcomissão dos Trabalhadores e Servidores Públicos, relator Carlos Mosconi. Assembleia Nacional Constituinte. Ata da comissão da ordem social, Constituinte de 1987, p. 10.

A Constituinte atendia, assim, à necessidade de diversificação das fontes de financiamento:

Tanto a questão das perdas de receitas em perío- dos de retração dos negócios quanto a do insufici- ente crescimento dos recursos em períodos de ex- pansão devem ser resolvidas, preferencialmente, pela diversificação de fontes e não pela substitui- ção de bases de incidência.96

E seguia na direção apontada pelo próprio Ministério da Previ- dência Social:

E mais, além da cativação da folha como seu ins- trumento financiador básico, e isto é comum nas legislações previdenciárias compulsórias em todo o mundo, parece-me importante que se crie tam- bém uma base alternativa, que não se fixe apenas na folha, porque a folha de salário é muito sensí- vel às variações do ciclo econômico. Nos ciclos recessivos em geral há desemprego, há redução de salário e a receita da previdência sofre diretamente nos momentos recessivos dos ciclos econômicos. Porque, evidentemente, no instante em que a de- manda dos serviços da Previdência se ampliam, a sua receita, paradoxalmente, baixa por força da re- tração de salários e de emprego. E é preciso que ha- ja uma diversificação de base para que, nos momen- tos recessivos, recursos de outra fonte possam com- pensar as eventuais baixas na folha de salário.97

Acrescentou-se, em relação ao sistema anterior, a possibilidade de cobrança de contribuições sociais sobre o faturamento e o lucro, situ- ações que fogem da correlação direta entre contribuinte e beneficiário

96 _{REZENDE, Fernando; AZEREDO, Beatriz. Contribuições Sociais. Op. cit., p. 5.} 97 _{BRASIL. Anais da Assembleia Nacional Constituinte. Brasília: Câmara dos Deputados.}

Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/legislacao/Constituicoes_ Brasileiras/constituicao-cidada/publicacoes/anais-da-assembleia-nacional-constituinte>. Acesso em: 20 out. 2011. Exposição do então Ministro da Previdência e Assistência Social, Raphael de Almeida Magalhães na Subcomissão de Saúde, Seguridade e do Meio Ambiente, 8ª reunião, realizada em 22 de abril de 1987, Subcomissão, p. 71.

até então existente. Justamente por não haver essa correlação, essa refe- ribilidade, é que a contribuição social é tão debatida. Porque, em um primeiro momento, não se enquadra em nenhuma das três espécies clás- sicas de tributos (impostos, taxas e contribuições de melhoria). Têm características de imposto, como as incidentes sobre o faturamento e lucro, onde não há vinculação a nenhuma atividade estatal. O mesmo se diz das contribuições previdenciárias patronais, ficando ressalvada a relação direta entre contribuinte e beneficiários nas contribuições dos segurados. Por outro lado, deles se diferenciam, porque estão discrimi- nadas no capítulo da ordem tributária, visam o atendimento de finalida- des específicas e ainda são vinculadas.

A situação seria diferente se o constituinte tivesse dado tratamen- to semelhante às espécies. Mas aconteceu o contrário, levando Érika Araújo a considerar a existência de dois sistemas tributários:

Uma das conseqüências mais danosas da não in- clusão das contribuições sociais no Capítulo Tri- butário foi a formação de dois sistemas tributários – um de impostos e outro composto pelas contri- buições sociais.

Na Comissão que tratava da Ordem Tributária foi aprovada uma reforma que contemplava a redução do número de impostos, reforço na proteção aos contribuintes (procurando mitigar aumentos abu- sivos e abruptos), eliminação dos focos de cumu- latividade tributária, fechamento das portas para uso da competência residual e repartição entre es- feras de governo da receita de todos os impostos não-regulatórios (IR, IPI, ITR, ICMS e IPVA). Já na Comissão que tratava da Ordem Social, qualquer tentativa de limitar o poder tributário do Estado e/ou preocupação com a qualidade do sis- tema era interpretada como oposição aos avanços sociais tão reclamados pelo povo; o que determi- nou que as contribuições sociais passassem a ser reguladas por regras bem menos rígidas do que as aplicadas aos impostos. Quer dizer, em nome da finalidade social, foi conferido ao governo federal enorme poder de arbítrio sobre as contribuições sociais.98

O constituinte procurou limitar o poder estatal ao discriminar, de forma exaustiva, quais riquezas poderiam ser tributadas. Foi além, ga- rantiu anterioridade, proibiu retroatividade e repartiu a carga tributária entre os entes da Federação. Para não inviabilizar a atividade adminis- trativa em momentos de crise, criou a possibilidade de exigência de novos impostos, desde que observadas as restrições do art. 154, I99

. Ou seja, exigia edição de lei com quórum qualificado (lei complementar), afastava o risco da incidência em cascata (não cumulatividade) e preser- vava o princípio federativo (não poderia avançar sobre a competência tributária de Estados e Municípios e dividia arrecadação com os Estados). Já as contribuições sociais não receberam o mesmo tratamento, como asseverou o Supremo Tribunal Federal:

Todas as contribuições, sem exceção, sujeitam-se à lei complementar de normas gerais, assim ao CTN (art. 146, III, ex vi do disposto no art. 149). Isto não quer dizer que a instituição dessas contri- buições exige lei complementar: porque não são impostos, não há a exigência no sentido de que os seus fatos geradores, bases de cálculo e contribu- intes estejam definidos na lei complementar (art. 146, III, “a”).100

Além de não necessitar de lei complementar para a instituição de novas contribuições, o STF definiu que elas podem avançar sobre bases de cálculo discriminadas para impostos, ainda que de competência de outro ente da Federação:

A contribuição, não obstante ser um tributo, não está sujeita à limitação inscrita no § 2º do art. 145 da Constituição. Também não se aplicam a ela as limitações a que estão sujeitos os impostos, em decorrência da competência privativa dos entes políticos para instituí-los (CF, arts. 153, 155 e 156), a impedir a bitributação. A técnica da com- petência residual da União para instituir imposto

99 _{Art. 154. A União poderá instituir: I - mediante lei complementar, impostos não previstos} no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição.

100 _{STF. Recurso Extraordinário 48.754-2/RJ. Tribunal Pleno, excerto do voto do Min. Carlos} Velloso, DJ 24.06.1993.

(CF, art. 154, I), aplicável às contribuições sociais de seguridade, no tocante às ‘outras fontes desti- nadas a garantir a manutenção ou expansão da se- guridade social’ (CF, art. 195, § 4º), não é invocá- vel, no caso (CF, art. 149). [...] E o que me parece definitivo para afastamento do argumento da re- corrente é isto: quando a Constituição desejou es- tabelecer limitação ou vedação referente a qual- quer tributo e não às suas espécies, ela foi expres- sa, como, v.g., art. 146, III, “a” (definição de tri- butos e de suas espécies), art. 150, I (princípio da legalidade tributária), II (regra geral para os tribu- tos), III (cobrança de tributos), art. 151, art. 152, art. 155, § 3º [...]101.

Sem a rigidez verificada para a cobrança dos impostos e sem a necessidade de repartição da receita das contribuições sociais com Esta- dos e Municípios, criou-se uma situação favorável à União para a gera- ção de novas receitas derivadas. Faltava apenas um problema a ser en- frentado: a vinculação da receita das contribuições, tal como prevista na Constituição (art. 165, § 5º, III), inviabilizava a livre disponibilidade desses recursos. A solução foi criar mecanismos de desvinculação des- sas receitas, como se passará a analisar.

1.3.3 Terceira onda de expansão: a fixação de metas de superávit