O Terceiro Setor: aspectos históricos e conceituais

Ações sociais com foco na proteção social têm suas raízes, nos primórdios da civilização, desde que houve a preocupação das pessoas em acolher os menos favorecidos pela prática da caridade, inclusive, dentro do próprio grupo familiar, com o cuidado com os mais velhos, enfermos, órfãos e viúvas (MAGALHÃES, 2012).

As ações caritativas e solidárias ocorrem, há milhares de anos, desde as primeiras civilizações egípcias, com a criação de um código moral baseado na justiça. A norma fazia com que as pessoas ajudassem umas às outras em suas necessidades, transportando os mais carentes para o outro lado do rio sem cobrar, dando abrigo, mantimentos e alimentos (HUDSON, 1999).

Há registros, no Império Romano, de ações filantrópicas e sociais, que justificam a palavra “caridade” que é de origem latina, derivada de caritas (amor ao próximo ou beneficência). Já o termo filantropia de origem grega significa boa vontade com as pessoas (HUDSON, 1999). A etimologia da palavra filantropia vem das expressões gregas philos e anthropos que conjugadas traduzem-se livremente como “amor” e “ser humano” (ARAÚJO, 2015).

Na Índia, nos anos 274-232 a.c., o imperador Asoka construiu instalações médicas, cavou poços e plantou arvores para o deleite do povo. Segundo Hudson (1999), as práticas da caridade quase sempre estiveram relacionadas às organizações religiosas.

No decorrer da história, a caridade tem estado intimamente relacionada com o crescimento das organizações religiosas. Os ensinamentos judeus promoviam a ideia de que os pobres tinham direitos e que os ricos tinham deveres. As primeiras igrejas cristãs criaram fundos para apoio às viúvas, órfãos, enfermos, pobres, deficientes e prisioneiros. [...] No mundo islâmico, a filantropia foi usada para montar grandes hospitais. Exemplos remotos de “fundos de miséria” também partiram do islamismo, quando pacientes indigentes recebiam cinco peças de ouro assim que recebessem alta. Em resumo, o setor de caridade tem existido há longo tempo, sempre exercendo um papel significativo (HUDSON, 1999, p. 2).

Mesmo no início das instituições caritativas, já havia problemas de má administração, abusos de dirigentes e envolvimentos políticos e religiosos, causando discussões acerca dos papéis dos setores públicos e filantrópicos, em razão dos desvios das organizações de suas finalidades e de suas missões institucionais (HUDSON, 1999; MAGALHÃES, 2012). Hudson (1999) menciona o exemplo dos mosteiros medievais britânicos que distribuíam donativos indiscriminadamente, fomentando uma classe de mendigos profissionais o que, por conseguinte, contribuiu para o cancelamento do sistema de ajuda. O mesmo fato aconteceu quando hospitais destinados ao atendimento de pessoas carentes foram colocados a serviço dos mais abastados.

O Estado já intervia nas relações sociais pela regulamentação do setor, quando, em 1601, a rainha Elizabeth I aprovou uma lei sobre uso das doações de caridade, autorizando o chanceler que investigasse o mau uso dos fundos de caridade. Esta lei elencava quais eram as atividades que podiam receber recursos para caridade (HUDSON, 1999).

Doações para caridade poderiam ser dadas somente para: alívio aos idosos, pobres, manutenção aos enfermos, soldados e marinheiros feridos, escolas de aprendizado, igrejas, [...] ajuda ou libertação de prisioneiros ou indivíduos capturados e facilidades aos habitantes pobres no pagamento de impostos (HUDSON, 1999, p. 2-3).

Segundo Silva Júnior (2012, p. 1), a referida lei foi conhecida como “Lei dos Pobres” e veio aperfeiçoar outra norma legalística assistencialista de 1597:

[...] o parlamento inglês alcunhava religiosos para serem espécies de “inspetores dos pobres”, suas funções eram de zelar pela instituição, tomar conta dos pobres, fazer que o descamisado aprenda a profissão, ensinar o ofício religioso para que o pobre camponês seja obediente e fiel ao sistema, manter a ordem nesses “asilos”, cuidar da alimentação e saúde desses desprovidos sociais, também recebiam a incumbência de procurar trabalhos remunerados para os carentes que não tinham ocupações, viviam nas ruas perambulando causando danos sociais as cidades inglesas. As igrejas se tornavam instituições religiosas e ao mesmo tempo estatal com a finalidade de dar abrigo ao súdito inglês que estivesse sem trabalho, alguns hospitais

também foram criados e muitos possuíam a estrutura de asilo para abrigar os pobres que viviam perambulando pelas ruas das cidades sem trabalho remunerado.

No século XVIII, começaram a desviar suas finalidades filantrópicas e atendiam aos desprovidos que pudessem oferecer alguma contrapartida financeira ou em forma de trabalho. Assim, os abrigos e asilos acolhiam apenas os desamparados saudáveis, fortes e dotados de certa inteligência que os tornavam mais produtivos. Diante desse cenário e do aumento do número de pessoas ociosas, os parlamentares britânicos começaram a questionar o sistema (SILVA JUNIOR, 2012).

Em meados do século XIX, as organizações passaram a ser mais seletivas, no sentido de direcionarem seus recursos para aqueles que mais necessitavam de ajuda. No ano de 1834, foi sancionada pelo parlamento inglês e Rei George III a Emenda conhecida como Lei dos Pobres, que reduziu drasticamente o auxílio estatal para as carências sociais. Em decorrência destas medidas, as instituições também passaram a ter critérios seletivos, distinguindo os mais pobres, sem recurso algum, daqueles menos pobres, com possibilidade de ao menos sobreviverem (HUDSON, 1999; SILVA JUNIOR, 2012).

A partir da década de 1840, houve um aumento da intervenção do Estado nos assuntos sociais, quando o governo britânico passou a exercer um papel mais intensivo na educação. Consequentemente, foi estabelecido um dos princípios básicos da atuação do Estado, que era o de assegurar padrões mínimos de educação. Estes padrões foram, então, estendidos a vários outros serviços, tais como pensões, refeições escolares, seguros, saúde e desemprego (HUDSON, 1999).

A partir da Segunda Guerra Mundial, houve grandes transformações políticas e sociais por todo o mundo, especialmente, na Europa. “Essas mudanças fizeram com que novos agentes sociais entrassem em cena” (ABREU, 2010, p. 9).

Não obstante, segundo Hudson (1999), as organizações continuaram como principais provedoras de serviços assistenciais até 1948. A partir desta data, há uma inversão de valores, uma vez que o Estado aumenta sua participação nos setores assistenciais e o papel do setor voluntário passa a ser percebido como suplementar aos serviços do Estado e não mais paralelo. A atuação do setor voluntário foi então reduzida, à medida em que o Estado assumia hospitais e outros serviços, oferecendo atendimento mais completo e descentralizado. Neste momento da história, as OSCs passam a atuar em segundo plano. Porém, a partir de 1960, o papel dessas organizações começa a ser valorizado novamente e exercem influência à medida

que novas necessidades eram identificadas e novos meios de arrecadação eram colocados em prática (HUDSON, 1999).

No decorrer da história, as ações e práticas das OSC foram ganhando campo, autonomia e se consolidando como espaço público de relações sociais, sendo reconhecidas mundialmente. A literatura específica nos aponta que denominar essas ações, agrupá-las em um segmento especifico, historicamente, não é tarefa fácil. A variedade de denominações, estruturas legais, características socioculturais impõem dificuldades e, assim, conceituar o TS requer considerar esse ambiente de significados (MAGALHÃES, 2012).

Abordar cientificamente a questão conceitual que gira ao redor do termo terceiro setor não é tarefa que se possa realizar de forma objetiva, pois se relaciona com a elaboração de um corpo teórico que dê respostas aos diversos interessados no assunto, ou seja, que possa servir de referência tanto para incursões acadêmicas quanto a intervenções de ordem prática na realidade em que se encontram as organizações que compõem o setor (FERREIRA; FERREIRA, 2006, p. 4).

O corpo teórico que pode sustentar os estudos acadêmicos sobre o TS é objeto de investigação e debates, por exemplo, acerca das organizações que integram o referido setor, sobre o caráter econômico dos excedentes financeiros gerados em suas atividades, sobre a natureza do trabalho voluntario e formal, entre outros aspectos. O termo TS é abrangente e inclui ampla gama de organizações que atuam nas mais diversas áreas, como saúde, educação, assistência social, defesa dos direitos de grupos específicos como mulheres, negros, indígenas, criança e adolescente, meio ambiente, esporte, cultura, turismo, lazer, dentre outras (FERREIRA; FERREIRA, 2006).

Segundo Alves (2002, p. 1), o termo TS “começou a ser utilizado, na década de 1970, nos EUA para designar o conjunto de organizações não lucrativas” que atuavam na produção ou distribuição de bens e serviços públicos. Porém, segundo o mesmo autor, esse termo - terceiro setor – passou a ser menos usado, na década de 1980, para definir o tipo de atividade de natureza não governamental e não mercantil, sendo o termo substituído na literatura americana por nonprofit sector (setor não lucrativo).

Known variously as the “nonprofit,” the “voluntary,” the “civil society,” the “third,” or the “independent” sector, this set of institutions includes within it a sometimes bewildering array of entities - hospitals, universities, social clubs, professional organizations, day care centers, environmental groups, family counseling agencies, sports clubs, job training centers, human rights organizations, and many more. Despite their diversity, however, these entities also share some common features (SALAMON et al., 1999, p. 3).

As diversas nomenclaturas de terceiro setor, encontradas nas diferentes culturas nacionais, criam muitas dificuldades para as pesquisas acadêmicas que buscam estabelecer relações de semelhança entre os setores em cada país (ALVES, 2002).

Nos Estados Unidos, houve um esforço acadêmico com a finalidade de estudar e parametrizar a atuação do Terceiro Setor no âmbito global. Segundo Tristão (2015), a noção atual de Terceiro Setor e sua categorização são baseados nos esforços pioneiros do professor Dr. Lester M. Salamon, que realizou um amplo estudo pela universidade americana John Hopkins, por meio do seu Centro de Estudos da Sociedade Civil, em que era diretor.

O professor Salamon (1999), na obra ‘Global Civil Society’, ressalta que as organizações do terceiro são protagonistas de uma revolução na produção e distribuição de bens nas áreas da saúde, educação, serviços sociais, ambientais, entre outras. No entanto o professor alerta que essa revolução estava passando despercebida pelos formadores de política, pelos estudos sociais e pela sociedade em geral.

Desse modo, no início da década de 1990, dentro da Universidade John Hopkins, nos Estados Unidos, em seu Centro de Estudos da Sociedade Civil, o professor Dr. Lester M. Salamon criou um projeto de estudos específicos sobre a atuação do Terceiro Setor, denominado “John Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project” (SALAMON, 1999, p. 4). O John Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project foi responsável pela publicação de 52 livros e mais de 250 artigos sobre o tema, além de criar uma extensa lista globalizada de colaboradores, com objetivo de coletar e analisar dados de diversos países, como Itália, Alemanha, Brasil, Filipinas, Paquistão, Líbano, Coreia do Sul, Tanzânia, Polônia, Noruega, Quênia, dentre outros (TRISTÃO, 2015).

No Brasil, o John Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project foi realizado em duas fases. Na primeira, foi efetuada uma revisão intensiva dos antecedentes históricos, legais e políticos do TS no Brasil, mas os recursos não permitiram uma análise econômica aprofundada. A segunda fase do projeto se concentrou no papel econômico do setor no Brasil, além de seu impacto na sociedade. Esta fase foi conduzida por uma equipe de pesquisa brasileira com sede no Instituto Superior de Estudos da Religião – ISER, em colaboração com o John Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project (LANDIM et al., 1999).

O Centro de Estudos da Sociedade Civil iniciou o trabalho com equipes de pesquisadores locais em 13 países para produzir o primeiro conjunto sistemático de dados comparativos internacionais sobre OSC, filantropia e voluntariado. Atualmente, a instituição opera em mais de 45 países, abrangendo todos os continentes do mundo e a maior parte de

suas principais tradições religiosas e culturais (COMPARATIVE NONPROFIT SECTOR PROJECT - CNP, 2017).

Segundo Montaño (2003), o termo TS foi cunhado por John D. Rockefeller III, nos Estados Unidos, em 1978, filantropo norte americano, neto do fundador da petrolífera

Standard Oil. Advindo de uma tradição de associativismo e do voluntariado liberal,

Rockefeller entendia que esse setor, composto pelas instituições privadas e sem fins lucrativos, formava, juntamente com o governo e o mercado, o tripé que sustentava a vitalidade dos Estados Unidos (ARAÚJO; NASCIMENTO, 2012).

Essa divisão em setores advém das ciências econômicas, em que o primeiro setor está representado pelas atividades estatais (Estado); o segundo setor caracteriza as atividades da iniciativa privada, que correspondem ao mercado e um terceiro setor, representado pelas iniciativas provenientes da sociedade civil organizada (ALVES, 2002; SILVA, 2010).

Araújo e Nascimento (2012, p. 2) destacam que “Rockfeller III definiu o TS como uma rede universal de proteção social que explicita o dever do Estado na garantia de direitos sociais e a responsabilidade social das empresas e dos cidadãos”. Antes da nomenclatura TS, as entidades que desenvolviam ações sociais eram reconhecidas como organizações cívicas voluntárias de base social, paralelas às estruturas apoiadas pela força do Estado, mas não eram agrupadas num setor, nem possuíam uma identidade coletiva (ARAÚJO; NASCIMENTO, 2012).

No Brasil, segundo Araújo e Nascimento (2012), o termo TS teria sido citado pela primeira vez em publicação escrita por Rubens César Fernandes, na obra ‘Privado, porém Público: o terceiro setor na América Latina’, em 1994. Já para Falconer (1999), o termo foi importado para o país, na década de 1990 e utilizado pela primeira vez por Leilah Landim, em 1993, pesquisadora do Instituto de Estudos da Religião (ISER) “no âmbito do Johns Hopkins

Comparative Nonprofit Sector Project, pesquisa internacional realizada em 28 países” da qual

o Brasil participou, tendo sido o trabalho coordenado pela pesquisadora do Leilah Landim (FALCONER, 1999, p. 11). As controvérsias não param em quem introduziu o termo TS no Brasil, pois há muitas discordâncias ideológicas acerca do conceito e das entidades que formam este setor (ARAÚJO; NASCIMENTO, 2012).

Segundo Leite (2003, p. 1), “a partir do final da década de 1980 e do início da década de 1990, tornou-se comum no Brasil, especialmente, entre os teóricos da reforma do Estado, a expressão TS para designar o conjunto de entidades da sociedade civil de fins públicos e sem objetivo de lucro”.

Um dos pontos cruciais no processo de regulamentação do TS está na dificuldade de conceituar este termo. Há na literatura jurídica e sociológica uma variedade de expressões,

abordagens e conceitos, que podem influenciar no processo de normatização do setor, caso não sejam compreendidos pelo legislador, além das questões culturais e legais de cada país.

Falconer (1999) afirma que o TS é o termo que vem encontrando maior aceitação, para designar o conjunto de iniciativas privadas, voltadas à produção de bens e serviços de interesse público.

A terminologia “terceiro setor” é de origem sociológica, não se encontrando positivada no nosso ordenamento, razão pela qual são utilizadas outras expressões como “entes de cooperação”, “organizações não governamentais”, “entidades de caridade”, dentre outras (TOURINHO, 2011, p. 1).

As terminologias existentes na literatura são controversas, segundo Cabral (2011, p. 1922) e “[...] podem assumir um sentido exclusivamente classificatório [...]”, tratando as organizações como um conjunto de instituições similares, desprezando sua natureza abstrata, por se tratar de um espaço público de relações sociais entre Estado, mercado e sociedade.

A abordagem científica conceitual do TS não é uma tarefa simples e objetiva, pois a elaboração de um corpo teórico precisa dar respostas aos diversos interessados no assunto. O conceito deve servir de referência tanto para pesquisas acadêmicas, para os profissionais e técnicos que atuam na área, quanto no dia a dia das organizações que integram o terceiro setor (FERREIRA; FERREIRA, 2006).

Os profissionais das ciências contábeis atuam diretamente nas OSC que compõem o TS, exercendo, muitas vezes, um papel gerencial relevante. Nesse sentido, Paes (2000, p. 56) definiu o TS como:

[...] aquele que não é público e nem privado, no sentido convencional desses termos; porém, guarda uma relação simbiótica com ambos, na medida em que ele deriva sua própria identidade da conjugação entre a metodologia deste com as finalidades daquele. Ou seja, o Terceiro Setor é composto por organizações de natureza “privada” (sem o objetivo do lucro) dedicadas à consecução de objetivos sociais ou públicos, embora não seja integrante do Governo (administração estatal).

O conceito contábil de TS segue uma linha tradicional, partindo de “determinadas características que se expressam pela negatividade” (CABRAL, 2008, p. 3), excluindo o que não é terceiro setor. O viés econômico também está presente no conceito apresentado pela Fundação Brasileira de Contabilidade, ou seja, é aquela organização privada que não tem objetivo de lucro, com objetivos sociais de interesse público.

O Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), no Relatório Setorial nº 3, reconhece o aspecto polêmico da conceituação do terceiro setor, sobretudo, na década de 1990, mas também apresenta sua contribuição: “O conceito mais aceito atualmente é o de uma esfera de atuação pública, não estatal, formada a partir de iniciativas privadas voluntárias, sem fins lucrativos, no sentido do bem comum” (BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL - BNDES, 2001, p. 4).

O BNDES (2001) dá um enfoque na esfera de atuação do TS, partindo da dicotomia existente entre o público e o privado. Ou seja, o setor pertence à iniciativa privada (produtora de bens e serviços), porém seus objetivos são de interesse público (satisfação do bem- comum), características de inspiração liberal.

Para Oliveira e Mânica (2005, p. 12), o TS pode ser concebido como:

[...] conjunto de atividades voluntárias, desenvolvidas por organizações privadas não-governamentais e sem ânimo de lucro (associações ou fundações), realizadas em prol da sociedade, independentemente dos demais setores (Estado e mercado), embora com eles possa firmar parcerias e deles possa receber investimentos (públicos e privados).

O conceito apresentado por Oliveira e Mânica (2005) possui características excludentes, a exemplo daquele retirado do manual da Federação Brasileira de Contabilidade (2015). No entanto apresenta uma delimitação entre os setores, mencionando a possibilidade de parcerias entres eles. O conceito se aproxima bastante da ideia conceitual tratada na Lei Federal nº 13.019/2014, objeto da presente pesquisa, que tem como referência a realização de parcerias entre as OSC que compõem o TS e o poder público.

Paes (2006, p. 122) define o terceiro setor:

[...] como o conjunto de organismos, organizações ou instituições sem fins lucrativos dotados de autonomia e administração própria que apresentam como função e objetivo principal atuar voluntariamente junto à sociedade civil visando ao seu aperfeiçoamento.

O autor trata o TS como um conjunto de organizações, com características similares. Cabral (2008, p. 3) argumenta que, ao tratar o terceiro setor como conjunto ou grupo, “[...] substitui-se a concepção sociológica de sua natureza inter-relacional e normativa por uma simplificação classificatória que inibe a expressão de valores como construções sociais [...]”. Desse modo, as OSC não passariam de meras instituições filantrópicas com objetivo de oferecer serviços de interesse público, deixando de lado sua dimensão relacional.

Montaño (2003) faz uma crítica contundente aos conceitos hegemônicos de TS na literatura. Na perspectiva do autor, o conceito tem sido tratado de maneira superficial, epidérmico, mistificado e de forma ideológica. O conceito hegemônico tem inspiração pluralista, estruturalista ou neopositivista, por isolar os supostos setores uns dos outros, concentrando estudar de forma desarticulada da totalidade social o que se entende por TS.

Nossa perspectiva, contrariamente, tem como ponto de partida a totalidade social: partimos da análise, não de um fenômeno isolado, mas da crise e reestruturação do capital no último quarto do século XX, conectada à ofensiva neoliberal – ela sintetiza na ofensiva contra o trabalho, na “reforma do Estado” e na “reestruturação produtiva”, seguindo, para os países latino- americanos, os ditames do “Consenso de Washington”. Assumimos como motor da história, não as vontades “setorialmente” isoladas de indivíduos (a autoajuda, a ajuda-mútua, a solidariedade individual e local) ou organizações (a suposta sensibilidade do empresariado, a organização cidadã, etc.), mas as lutas de classes, latentes ou manifestas, e determinadas a partir dos interesses, claramente contrapostos, entre o grande capital e o trabalho (MONTAÑO, 2003, p. 51-52).

Na visão de Montaño (2003), o debate sobre TS deve voltar ao seu eixo real, saindo do “pseudoconfronto” de organizações em diferentes setores e permanecer no debate real sobre a função social de resposta às refrações da “questão social”, suas modalidades, fundamentos e responsabilidades.

O presente trabalho adotará uma perspectiva sociológica do conceito de TS, que diz respeito aos conceitos existentes na literatura, como:

[...] um campo de relações sociais em que atividades, ações, empreendimentos e organizações sociais privadas, envolvidas por propósitos solidários, expressam suas missões e participam da produção de bens públicos de proteção e desenvolvimento sociais como um espaço relacional em que lógicas diversas, discursos e racionalidades emergindo do Estado, do setor mercantil e da comunidade, são interconectados por um propósito comum de proteção e desenvolvimento sociais (CABRAL, 2011, p. 1922).

Dentre as diversas áreas de pesquisa que estudam o campo do TS, as ciências sociais talvez tenham sido as que mais buscaram estudar e compreender o papel desempenhado por tais organizações em seus respectivos campos de atuação (FERREIRA; FERREIRA, 2006).