O Trabalho de Amorim Neto e Tafner (2002) 77

Um dos trabalhos que busca associar carteis legislativos e edição de medidas provisórias é o de Amorim Neto e Tafner (2002), os quais consideram que as medidas provisórias são editadas em um contexto de delegação legislativa sempre que se forma uma coalizão majoritária de governo, ou seja, quando a taxa de coalescência é elevada.

Para os autores, a decisão pela formação de uma coalizão dessa natureza implica opção pelo uso de instrumentos legislativos ordinários (projetos de lei), de modo que apenas excepcionalmente se lançará mão de instrumentos extraordinários (medidas provisórias).

Outra premissa dos autores, decorrente da ideia de delegação, é a de que durante anos de disputa eleitoral de âmbito nacional para os poderes legislativo ou executivo, os membros do Congresso consentem que o presidente edite mais medidas provisórias porque os deputados federais e senadores se voltarão ao processo eleitoral.

Os autores analisaram tal hipótese fazendo uso de correlação linear utilizando dados do período de 1988 a 2000 apresentados na Tabela 3.1.

Tabela 3.1 – Medidas Provisórias Originárias, Coalescência e Eleições Ano Provisórias Medidas

Originárias

Taxa de

Coalescência Nacionais Eleições

1989 83 0,41 Sim 1990 87 0,40 Sim 1991 08 0,40 Não 1992 10 0,46 Não 1993 47 0,55 Não 1994 91 0,22 Sim 1995 30 0,57 Não 1996 39 0,59 Não 1997 33 0,60 Não 1998 55 0,60 Sim 1999 45 0,65 Não 2000 25 0,59 Não

Fonte: Amorim Neto e Tafner (2002, p. 25), com adaptação.

No período como um todo, Amorim Neto e Tafner (2002) encontraram os coeficientes de correlação constantes da Tabela 3.221_.

Tabela 3.2 - Correlação Linear entre MPs, Coalescência e Eleições (1989 a 2000) MPs Originais Reeditadascom

Alterações Coalescência Eleições

MPs Originais 1,0000

Reeditadas com Alterações - 0,0403 1,0000

Coalescência - 0,4834 ⋆⋆ 0,5844 1,0000

Eleições _{⋆⋆⋆ 0,8589} 0,1025 - 0,5626 1,0000

⋆ Significativo ao nível de 0,10 ⋆⋆ Significativo ao nível de 0,05 ⋆⋆⋆ Significativo ao nível de 0,01 Fonte: Amorim Neto e Tafner (2002, p. 26) , com adaptações.

Apesar de o coeficiente de correlação entre medidas provisórias originais e taxa de coalescência ter se mostrado negativo, tal como previsto pelos autores, ele não apresentou significância estatística.

21 _{É de se notar que os autores estranhamente utilizam um único asterisco (⋆) para indicar significância estatística}

de 0,01 e de dois asteriscos (⋆⋆) para indicar significância estatística de 0,05 na Tabela 5 de seu trabalho (AMORIM NETO; TAFNER, 2002, p. 26). Usualmente emprega-se maior número de asteriscos na notação para casos em que é menor a probabilidade de que a correlação seja refutada.

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Isso levou Amorim Neto e Tafner (2002) a promover um ajuste em sua análise, excluindo os dados do ano de 1992. A razão para tanto, segundo eles, é a de que esse ano foi atípico, tendo sido marcado pela crise política que culminou com o impeachment do Presidente Collor. Desse modo, para os autores, a existência dessa crise fez com que o ano fosse destoante na série de dados (AMORIM NETO E TAFNER, 2002, p. 26). Ao promoverem tal ajuste nos dados, encontraram os coeficientes de correlação da Tabela 3.322.

Tabela 3.3 - Correlação Linear entre MPs, Coalescência e Eleições (sem o ano de 1992) MPs Originais Reeditadas

com Alterações

Coalescência Eleições

MPs Originais 1,0000

Reeditadas com Alterações -0,1790 1,0000

Coalescência ⋆ -0,5788 ⋆ 0,5812 1,0000

Eleições ⋆⋆⋆ 0,8642 0,0434 ⋆⋆ -0,6031 1,0000

⋆ Significativo ao nível de 0,10 ⋆⋆ Significativo ao nível de 0,05 ⋆⋆⋆ Significativo ao nível de 0,01 Fonte: Amorim Neto e Tafner (2002, p. 26), com adaptações.

Apesar da exclusão do ano de 1992, a significância estatística da correlação negativa entre o número de medidas provisórias originárias e a taxa de coalescência continuou baixa.

É de se questionar se o procedimento adotado por Amorim Neto e Tafner (2002) de suprimir, na série de dados, o ano de 1992, não importou viés de seleção. Dois motivos fundamentam essa suposição. O primeiro deles é o de que, apesar da crise política ao longo do processo de impeachment no ano de 1992, esse ano teve comportamento bastante semelhante ao de 1991 quanto à taxa de coalescência e quanto à edição de medidas provisórias. Nesses dois anos, a primeira das variáveis girou em torno de 35% e a segunda em torno de dez proposições originárias por ano. O segundo motivo é o de que os autores deixaram de considerar separadamente em sua análise os períodos em que houve formação de carteis legislativos.

A título de exemplo, quando se analisam separadamente os anos nos quais a taxa de coalescência foi maior que cinquenta por cento, a média anual de medidas provisórias

22 _{Além de empregarem notação diversa da usual na Tabela 5 de seu trabalho, Amorim Neto e Tafner (2002)}

alteraram a notação utilizada na Tabela 6 em relação à empregada na Tabela 5: enquanto na primeira delas dois asteriscos (⋆⋆) indicam significância estatística ao nível de 0,05, na última tal notação é empregada para indicar significância estatística ao nível de 0,10 (AMORIM NETO; TAFNER, 2002, p. 26).

Essas duas diferenças no emprego da notação fazem com que uma leitura apressada das duas tabelas leve o leitor a acreditar que a correlação entre o número de medidas provisórias originárias e a taxa de coalescência possui grande significância estatística quando este não é o caso.

originárias editadas foi de 39, com um desvio-padrão de 9 proposições por ano. Ao se tomarem os anos nos quais a taxa não atingiu esse patamar, a média anual foi de 38 decretos com força de lei, com um desvio-padrão de 38 proposições por ano. De modo análogo, tomando-se em conta exclusivamente os anos nos quais a taxa de coalescência foi maior que cinquenta por cento, a correlação linear entre o número de medidas provisórias originárias e a taxa de coalescência foi positiva e igual a 0,1618. Nos anos em que não se verificou esse fato, a correlação entre as duas variáveis foi negativa e igual a -0,5607.

Esses resultados sugerem que na inexistência de um cartel legislativo em funcionamento no Congresso Nacional a edição de medidas provisórias observa uma lógica de usurpação de poderes, com o poder executivo editando mais decretos com força de lei para superar seu baixo apoio no Congresso. Quando tais carteis se fazem presentes, a edição de medidas provisórias cai em números absolutos, mas cresce juntamente com o tamanho da coalizão.

Apesar da baixa significância estatística da correlação entre medidas provisórias originárias e taxa de coalescência, o pioneiro estudo realizado por Amorim Neto e Tafner (2002) colocou em evidência importantes aspectos para a análise da edição de decretos com força de lei no Brasil. Um deles é o de que deve ser feita a diferenciação entre medidas provisórias originárias e reedições. O segundo é o de que crises políticas podem afetar o uso desse instrumento legislativo extraordinário. O terceiro é o de que eleições nacionais afetam o funcionamento do Congresso Nacional e, por conseguinte, o modo como a agenda legislativa é veiculada.