3. EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS 77
3.2. Contribuição à Literatura 77
3.2.3. O Trabalho de Pereira, Power e Rennó (2005) 87
Pereira, Power e Rennó (2005), no estudo que fizeram acerca da edição de decretos com força de lei no Brasil, consideram que as medidas provisórias são uma alternativa, em termos de veiculação de políticas públicas, a instrumentos legislativos ordinários.
Como já mencionado anteriormente, os autores se baseiam na dicotomia usurpação/delegação de poderes em seu estudo e consideram que, diante de um cenário desfavorável no Congresso, o presidente tende a editar menos medidas provisórias, selecionando cautelosamente os casos nos quais lançará mão de tal instrumento normativo, ao passo que, diante de um cenário favorável, espera-se crescimento na edição desses decretos com força de lei exatamente porque a maioria dos parlamentares não faz oposição ao presidente da República.
Assim como Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003), os autores se debruçaram sobre os anos de 1988 a 1998 e elaboraram um modelo de regressão pelo método dos mínimos quadrados ordinários. Em tal modelo, utilizaram como variável dependente a proporção entre o número de medidas provisórias e o número total de proposições editadas por todos os presidentes entre 1988 e 1998.
Duas considerações devem ser feitas acerca do desenho dessa variável dependente. A primeira é a de que no numerador de tal proporção os autores utilizaram o número de medidas provisórias originárias (PEREIRA; POWER; RENNÓ, 2005, p. 196), desconsiderando o fato de que havia reedições de medidas provisórias com conteúdos novos, que não tinham relação com a proposição anterior.
Esse fato foi alertado por Oliveiros Ferreira durante a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional no 472-A, de 1997, a qual deu origem à Emenda Constitucional no 32, de 2001, que reformulou o rito de tramitação de tais proposições. Na oportunidade, Oliveiros Ferreira criticou o hábito “que fez o monge, de reeditar medidas provisórias contendo artigos novos, muitas vezes sem relação com a matéria da medida provisória anterior” (COMISSÃO ESPECIAL DESTINADA A PROFERIR PARECER À PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO No 472-A, 1998).
Assim, no caso de reedições de medidas provisórias com artigos novos que não têm relação com as versões anteriores dessas proposições, é preciso considerar que esses
artigos poderiam ter sido veiculados por meio de medidas provisórias novas, o que não foi considerado pelos autores.
A segunda observação a ser feita é a de que no denominador da proporção utilizada como variável dependente, Pereira, Power e Rennó (2005) utilizaram a soma do número de medidas provisórias originárias, de projetos de lei e de projetos de lei complementar enviados ao Congresso pelo presidente. Conforme já mencionado ao se comentar o trabalho de Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003), mostra-se metodologicamente imprecisa a consideração de que as medidas provisórias podem substituir projetos de lei complementar e essa imprecisão no desenho da variável dependente pode ter comprometido os resultados encontrados por Pereira, Power e Rennó (2005).
Quanto às variáveis explicativas, os autores lançaram mão, em primeiro lugar, do tamanho percentual da coalizão de governo no Congresso, da taxa de coalescência e de uma variável que representa a interação entre ambas, a qual, para eles, representa o tamanho da base de apoio ao presidente tanto em termos de profundidade, quanto de amplidão. Apesar da argumentação dos autores a respeito do uso simultâneo das duas variáveis, considera-se que elas são altamente correlacionadas entre si, do que resultam um problema de colinearidade, visto que a taxa de coalescência é influenciada pelo tamanho da coalizão no Congresso24.
Reforçando a consideração feita, veja-se que, na Tabela 2 do trabalho dos autores, os dois primeiros modelos (que correspondem, respectivamente, aos períodos de 1988 a 1998 e de 1988 a 1994) levam em conta as três variáveis, mas os dois últimos modelos (que correspondem apenas ao primeiro governo de Cardoso, entre 1995 e 1998) não o fazem (PEREIRA; POWER; RENNÓ, 2005, p. 190). A escolha metodológica dos autores, portanto, parece não ter sido acertada quanto a esse ponto.
Uma alternativa para reduzir a colinearidade entre as duas variáveis seria a utilização de uma variável binária (dummy) para substituir uma delas. Assim, por exemplo, poderia ter sido criada uma variável dessa natureza para representar os casos em que a taxa de
24 Com efeito, constata-se que no pós-constituinte, os presidentes com elevado apoio no Congresso tiveram
elevadas taxas de coalescência, o que demonstra a correlação positiva entre elas. Quando duas variáveis são perfeitamente correlacionáveis, Hair Jr. et al. (2015) afirmam que se está diante de um caso particular da multicolinearidade denominado singularidade. Ainda que não se possa afirmar que esse é o caso do apoio ao presidente da República no Congresso e da taxa de coalescência, sobretudo porque parte das pastas ministeriais é atribuída a titulares de perfil técnico (e não político), é de se esperar que um elevado apoio nominal esteja associado a uma elevada taxa de coalescência.
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apoio no Congresso fosse superior a cinquenta por cento, o que seria indicativo da existência de uma coalizão majoritária. Apesar de ainda serem esperadas elevadas taxas de coalescência nesse caso, as taxas não guardariam uma possível relação de proporção tão direta entre si.
Outra variável que guarda alguma colinearidade com essas duas é a relativa ao percentual de parlamentares que votaram, a cada mês, conforme a recomendação do governo, variável essa denominada pelos autores como “apoio no Congresso” (legislative support). Se é certo que o tamanho percentual da coalizão de governo nem sempre resulta em votos a favor do governo, é de se esperar que uma coalizão percentualmente elevada esteja associada a um maior número de deputados votando com o governo.
Também deve ser observado, quanto a essa variável explicativa, que os autores consideram que no caso de orientação pelo governo do voto “não”, o apoio ao governo é dado pela proporção entre votos “não” e a soma dos votos “sim” e “não”, desconsiderando que, conforme Pereira e Mueller (2003), na orientação pelo “não” a ausência do parlamentar favorece o governo, de modo que a proporção mais adequada é dada pela seguinte fórmula25:
no caso de orientação pelo voto "não" 1 "sim"
Um aspecto a ser destacado no trabalho de Pereira, Power e Rennó (2005) é o de que os autores buscaram, tal como Amorim Neto e Tafner (2002) haviam feito anteriormente, levar em conta o efeito da conjuntura em sua análise. Nesse sentido, Pereira, Power e Rennó (2005) também consideraram em suas variáveis explicativas os períodos de campanha eleitoral de âmbito nacional.
Outras variáveis conjunturais utilizadas por esses três autores foram as relativas à popularidade do presidente da República, à taxa de inflação, à edição de planos econômicos, ao chamado período de lua de mel do chefe do executivo (o qual corresponde aos cem primeiros dias do mandato presidencial), e, por fim, à possibilidade de reeleição.
Todavia, é de se notar que Pereira, Power e Rennó (2005) desconsideraram, em seus modelos, que foram realizadas eleições de âmbito nacional em 1990 para a Câmara
25 Conforme se detalhará na construção do indicador de lealdade partidária no Capítulo 4, a fórmula proposta por
Pereira e Mueller (2003) considera que as ausências e abstenções têm o mesmo peso que os votos “não”, no caso de orientação de voto nesse sentido. Entende-se que tal entendimento somente é correto nos casos em que não se exige quórum qualificado, o que demanda um refinamento da fórmula apontada.
dos Deputados e para o Senado Federal. Além disso, não levaram em conta a existência de períodos de crise política entre executivo e legislativo, períodos esses os quais podem ter influenciado, positiva ou negativamente, a edição de medidas provisórias.
Quanto aos resultados encontrados, Pereira, Power e Rennó (2005) observaram que nos períodos de 1988 a 1994 e de 1988 a 1998 a taxa de coalescência foi negativamente associada à edição de medidas provisórias. A partir das hipóteses por eles formuladas, concluíram que se estava diante de um cenário de ação unilateral, no qual o presidente selecionava cautelosamente as políticas públicas que seriam veiculadas por medidas provisórias. Já no período de governo de Cardoso, entre 1995 e 1998, Pereira, Power e Rennó (2005) observaram que a edição de medidas provisórias estava positivamente associada à taxa de coalescência, cenário compatível, conforme as hipóteses, com a existência de delegação pelo Congresso ao presidente da função de legislar.
Ocorre que os autores trabalharam com modelos diferentes para analisar os períodos de 1988 a 1994, de 1995 a 1998 e de 1988 a 1998. No primeiro e no último deles, fizeram uso conjunto do tamanho percentual da coalizão na Câmara dos Deputados e da taxa de coalescência, ao passo que, relativamente ao período de 1995 a 1998, fizeram uso, em seus modelos, de uma variável ou da outra.
Pereira, Power e Rennó (2005) reconheceram a elevada colinearidade entre o tamanho percentual da coalizão na Câmara dos Deputados e a taxa de coalescência durante o governo Cardoso, de modo que suprimiram uma dessas variáveis em cada um dos dois modelos utilizados por eles relativamente a período. Eles poderiam ter adotado o mesmo procedimento quanto aos outros dois períodos (1988 a 1994 e 1988 a 1998) a fim de se verificar se o efeito negativo da taxa de coalescência na edição de medidas provisórias foi resultante da colinearidade dessa variável com a relativa ao tamanho percentual da coalizão no Congresso.
Em função desse fato, considera-se que as conclusões dos autores acerca dos períodos de 1989 a 1994 e de 1989 a 1998 relativamente ao efeito da taxa de coalescência na edição de medidas provisórias devem ser analisadas com extrema cautela, pois a elevada colinearidade entre esta variável e o tamanho percentual da coalizão pode ter comprometido os resultados.
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