Objecto-meio e Objecto-fim

A relação jurídica de Despesa Pública tem como objecto o dinheiro público. A gestão do dinheiro público pelo Estado obedece a um processo complexo e interdisciplinar: o

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processo orçamental.

Na relação jurídica financeira em sentido restrito ou relação jurídica de Despesa Pública, o objecto do vínculo obrigacional é a satisfação das necessidades jurídico-financeiras, i.e., a satisfação das necessidades públicas decididas pelo legislador. O objecto finalístico ou o objecto-fim da relação jurídica da Despesa é a satisfação das necessidades colectivas, um objecto que coincide com o próprio objecto da relação jurídica financeira em sentido amplo. O fundamento jurídico (e axiológico-constitucional) da Despesa Pública reside nas finalidades jurídico-financeiras ou extrafinanceiras de um dado Estado, num determinado contexto. Poderíamos também apelidar esta dimensão ou elemento da relação jurídica de objecto mediato, mas achámos a terminologia «objecto-fim» mais adequada á especificidade do Direito da Despesa, orientado para finalidades mais-que-financeiras. Para prosseguir esta finalidade, são necessários recursos que o Estado obtém da própria comunidade – o dinheiro público. O dinheiro público merece um tratamento especializado, tanto na fonte, como na sua disposição (gestão e aplicação). A ordem jurídica regula estas duas realidades: Direito da Receita Pública (conjunto de normas jurídicas que disciplina a fonte do dinheiro público) e o Direito da Despesa (conjunto de normas jurídicas que disciplina a gestão e a aplicação do dinheiro público). O Direito Orçamentário engloba estas duas realidades. O Direito Financeiro é uma realidade mais ampla, dirigida a todo o «sistema financeiro». Então, o dinheiro público vai merecer um tratamento específico na sua disposição, desde a decisão do gasto pelo legislador até à realização da concreta despesa por acto financeiro da Administração Financeira. O dinheiro público é o objecto instrumental ou objecto-meio para a satisfação das necessidades jurídico-financeiras da colectividade. Desde a sua origem, o dinheiro público é Despesa em potência. Porque a Despesa Pública é fundamento e limite da Receita Pública, vimos. E, nesta medida, o dinheiro público é objecto em primeira linha, de tratamento pelo legislador e pela Administração Financeira porque é o meio por excelência utilizado para prosseguir com a satisfação das necessidades públicas. Daí as regras da unidade e da cabimentação, e o próprio princípio da tipicidade, porque não basta haver Despesa Pública para o Estado legitimar o seu «poder financeiro» ou «poder de gastar». O princípio é o da boa despesa pública. A boa disposição dos dinheiros públicos é um imperativo constitucional.

O objecto-meio está directamente relacionado com os dinheiros públicos, o objecto-fim com a intenção de dispêndio e os objectivos da aplicação desses dinheiros. Logo, o objecto-meio implica para o Estado finalidades/necessidades financeiras e o objecto-fim é

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mais amplo pela sua natureza (circunstancial ou conjuntural) e envolve para o Estado finalidades/necessidades extra-financeiras. O «poder de gastar» está, então, legitimado/limitado por esta dupla dimensão da Despesa Pública. Realizar a boa despesa é o que está na base da relação jurídica de Despesa Pública. Pelo que, num sentido amplo, podemos concluir que o objecto da relação jurídica de Despesa Pública é a própria Despesa Pública.

2.3. Facto jurídico-financeiro

O facto gerador da relação jurídica financeira encontra a sua fonte nas necessidades públicas. GONZÁLEZ SÁNCHEZ sustenta que «el presupuesto de hecho de la relación

jurídica del gasto público consiste en aquel acto o hecho en virtud del cual nace una obligación a cargo del Estado o de otro ente público y el correspondiente derecho de crédito a favor de un particular o de un ente público o privado190». (sublinhado nosso) A relação jurídica de Despesa Pública nasce, conserva-se e extingue-se com o nascimento e a satisfação das necessidades de uma colectividade. Na teoria geral do direito civil, o facto jurídico ou resulta de uma acção humana ou consiste num facto natural. Como enquadrar, então, a questão das necessidades públicas? Não nos parece correcto considerá-las um facto natural, ao lado, por exemplo, do nascimento, morte, decurso do tempo. Mas também não são consequência directa de uma acção humana, como o é um contrato ou um testamento, por exemplo. As necessidades públicas são necessidades colectivas dos sujeitos de uma comunidade porque vivem em comunidade. Resultam, portanto, da convivência em sociedade. É um facto jurídico porque faz nascer uma relação jurídica – facto jurídico constitutivo. Mas, dada a natureza específica dos sujeitos e do objecto da relação, este facto jurídico não é gerado pela acção humana de per si, mas resulta de um facto social: necessidades públicas derivadas da convivência em sociedade. As necessidades públicas objecto de conformação legal, i.e., aquelas que dão origem a necessidades jurídico-financeiras tipificadas na Lei do Orçamento de Estado, é que constituem o facto jurídico da relação jurídica de Despesa Pública.

As necessidades jurídico-financeiras vão dar origem às necessidades financeiras (de Receita Pública) para que o Estado possa cumprir com as finalidades extra-financeiras na

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Cfr. GONZÁLEZ SÁNCHEZ, M. – Situación y protección jurídica del ciudadano frente al gasto público, Salamanca, Universidad de Salamanca, 1979, p. 159 apud HERRERA MOLINA, Pedro Manuel – Metodología…, op. cit., p.85.

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base do Orçamento de Estado. Assim, cada Despesa constitui uma relação jurídica de Despesa Pública. (Cada necessidade, sua despesa) Há tantas relações jurídicas de Despesa Pública quantas necessidades a satisfazer.

§ Facto extintivo da relação jurídica: o carácter temporal do OE

O Orçamento de Estado prevê a Receita e a Despesa do Estado para o espaço temporal de um ano – regra da anualidade. A realização da Despesa Pública extingue aquela relação jurídica financeira. A relação jurídica de Despesa Pública nasce com a necessidade pública e extingue-se com a despesa realizada; nasce com o legislador e termina com o acto financeiro, definitivo e executório, i.e., com a realização da Despesa pela Administração Financeira.

2.4. Garantia

O direito (fundamental) à despesa, enquanto direito subjectivo, é abordado com mais pormenor na PARTE II do presente estudo (vide 1.6. do Capítulo II). Quanto à matéria do Direito da Despesa Pública encontramos dois agentes intervenientes no processo orçamental: o legislador e a Administração Financeira. As garantias dos titulares do Direito à Despesa são-no face ao dever de legislar e contra um acto financeiro (actos de execução orçamental e de tesouraria) que produza efeitos directos sobre a esfera jurídica dos particulares191. Neste último caso, defende SOUSA FRANCO que nada obsta à aplicação dos princípios gerais, de base constitucional ou de formulação legal, que regem a actuação administrativa e aplicação supletiva de outros preceitos aos procedimentos financeiros, a que o douto Professor concede autonomia e, com FREITAS DO AMARAL, concebe como «procedimentos especialmente regulados». Não vamos seguir, portanto, a tese defendida por RODRÍGUEZ BEREIJO que, criticando a construção teórica da relação jurídica de despesa pública avançada por BUSCEMA, afirma: “el derecho de la

generalidad de los ciudadanos-contribuyentes a que los ingresos tributarios se destinen efectivamente a los fines públicos, no es ejercitable por los titulares192»

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Vide SOUSA FRANCO, António L. de – Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. II., … op. cit., p. 331. 192 _{Cfr. RODRÍGUEZ BEREIJO, A. – Introducción al estudio del Derecho financiero, Madrid, IEF, 1976, p. 319.}

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PARTE II