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A regra, então, é que, sendo cabível qualquer ação de controle concentrado abstrato de competência do STF, não caberá ADPF, porque não ficará atendida a exigência de subsidiariedade dessa ação. Porém, a Suprema Corte já chegou a entender que o cabimento de uma ação de controle concentrado abstrato estadual (julgada, portanto, por um Tribunal de Justiça, a exemplo de uma ADI estadual) não impediria o ajuizamento de ADPF, pois o paradigma constitucional de controle em âmbito estadual é uma norma da Constituição do Estado, enquanto na ADPF é uma norma (mais precisamente, um preceito fundamental) da Constituição Federal, de modo que a ação estadual não seria tão eficaz quanto a ADPF (ADPF 449, j.
08/05/2019).
Porém, em momento posterior, na ADPF 534 AgR (j. 24/08/2020), o Supremo Tribunal Federal, retomando um entendimento mais antigo, decidiu que, sendo cabível ação de controle concentrado abstrato estadual, a ADPF não pode ser admitida, por conta do não atendimento da subsidiariedade. Segundo o Tribunal, a ação em âmbito estadual tem aptidão para neutralizar de imediato o ato lesivo, de modo que deve ser reconhecida como um meio tão eficaz quanto a ADPF, o que impede que esta última seja admitida, por conta da exigência de subsidiariedade.
Em relação às ações subjetivas comuns, elas, em regra, não obstam a ADPF, porque, em geral, elas não serão eficazes, mesmo porque suas decisões não são dotadas de eficácia erga omnes nem de efeitos vinculantes. Não obstante isso, em muitas situações o STF entende que uma ação subjetiva comum pode obstar a ADPF, conforme visto acima (caso envolvendo um mandado de segurança).
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Mas ATENÇÃO! Em relação a atos normativos, não cabe ADPF para discutir atos normativos regulamentares. Por que não cabe ADPF em face de regulamento? Porque a violação a preceito fundamental, se existir nesse caso, será meramente reflexa, isto é, resultará de eventual ofensa do regulamento à lei da qual ele deriva. O vício, nesse caso, atinge em primeiro grau a lei regulamentada, chegando à Constituição apenas como um mero reflexo do desrespeito à lei. O STF decidiu nesse sentido, por exemplo, no AgRg ADPF 93 e no AgRg ADPF 210.
Nas exatas palavras do Tribunal, “a jurisprudência desta Suprema Corte, não reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, tais como o ato regulamentar consubstanciado no Decreto presidencial ora impugnado” (AgRg ADPF 93).
Além disso, a discussão sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de projetos de lei ou de propostas de emenda à Constituição, a princípio, não pode ser objeto de ADPF. Portanto, projeto de lei e proposta de emenda, a princípio, não podem ser objeto de ADPF. Isso porque havia dispositivos no projeto que originou a Lei 9.882/99 que abriam a possibilidade de controle de constitucionalidade judicial preventivo por meio de ADPF, mas eles foram vetados (eram o art. 4º, § 4º, e o art. 9º do projeto), de modo que, tendo sido vetados os dispositivos que previam a possibilidade de ajuizamento de ADPF em face de projeto de lei e de proposta de emenda constitucional, NÃO CABE ADPF NESSAS HIPÓTESES.
O STF entende que pode ser ajuizada ADPF em face de decisão judicial, quando essas decisões judiciais se referem ao controle de constitucionalidade, e não à tutela de interesses subjetivos comuns. MAS não se admite ADPF em face de sentença judicial transitada em julgado, a qual desafia ação rescisória, e não ADPF.
Outro detalhe importante é o seguinte: a restrição legal (que não tem previsão constitucional, mas apenas legal) acerca do cabimento da ADPF somente em relação a atos do poder público exclui a possibilidade de mover ADPF em face de atos particulares/privados. Portanto, só cabe ADPF em relação a atos do poder público, não cabendo em relação a atos não estatais, ainda que esses atos não estatais violem preceitos fundamentais.
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Isso tem sofrido críticas doutrinárias, dizendo a doutrina que a lei não poderia ter feito essa restrição.
De qualquer forma, ainda que a ADPF seja cabível somente em face de atos do poder público, é necessário lembrar que, em algumas hipóteses, há atos privados equiparados a atos do poder público, como é o caso de atos praticados por delegação.
São atos, inclusive, em relação aos quais pode caber mandado de segurança. Nesses casos, em algumas situações, pode caber, segundo a doutrina, o manejo da ADPF (mais precisamente, quando os atos privados equiparados a atos do poder público – como é o caso dos atos praticados com base em delegação – violam ou ameaçam um preceito fundamental).
A doutrina diz, ainda, que a ADPF pode servir para combater uma lesão ou ameaça de lesão a preceito fundamental decorrente de uma omissão inconstitucional do poder público. Ou seja, segundo a doutrina, a ADPF pode abranger hipóteses de inconstitucionalidade por omissão, o que estaria implícito na expressão “atos do poder púbico”.
Seguindo essa linha de raciocínio, o STF já admitiu que a ADO e o mandado de injunção, em algumas situações, podem não ser instrumentos eficazes para combater a omissão inconstitucional, o que abre espaço para o cabimento da ADPF em casos de omissão (isso pode ser encontrado, por exemplo, na ADPF 4, que cuidou do tema relativo ao valor do salário mínimo; e na ADPF 319 AgR, cuja ementa foi transcrita acima quando do estudo do princípio da subsidiariedade).
No mesmo sentido, na ADPF 272, julgada em 25/03/2021, o STF decidiu que cabe ADPF quando se alega que está havendo uma omissão por parte do poder público. Segundo decidiu a Corte, a arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) é instrumento eficaz de controle da inconstitucionalidade por omissão. A ADPF pode ter por objeto as omissões do poder público, quer totais ou parciais, normativas ou não normativas, nas mesmas circunstâncias em que ela é cabível contra os atos em geral do poder público, desde que essas omissões se afigurem lesivas a preceito fundamental, a ponto de obstar a efetividade de norma constitucional que o consagra.
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Pode ser cabível ADPF contra provimento de Tribunal de Justiça (ADPF 41).
Em relação a súmulas de Tribunais, o STF firmou tradicional entendimento no sentido de não ser cabível ADPF para impugna-las, sejam elas súmulas comuns (ADPF 80 Agr) ou súmulas vinculantes (ADPF 147 AgR). Isso porque uma súmula nada mais é do que um enunciado do entendimento pacificado do Tribunal, não se caracterizando como um ato do poder público capaz, por si só, de lesionar um preceito fundamental da Constituição Federal. Ademais, em relação às súmulas vinculantes, elas possuem procedimento específico de aprovação, revisão e cancelamento previsto em lei, de modo que o meio adequado para deduzir eventuais razões para que elas não mais subsistam seria justamente esse procedimento legal.
Ocorre que, em 22/09/2020, ao julgar um agravo regimental na ADF 501, o Supremo Tribunal Federal admitiu a tramitação de ADPF ajuizada contra súmula de Tribunal (no caso, uma súmula do TST). A ação havia, inicialmente, sido extinta sem resolução do mérito e decisão monocrática do Ministro Alexandre de Moraes (Relator), com fundamento no entendimento firmado pela Suprema Corte no sentido da impossibilidade de se impugnar enunciado sumular por meio de ADPF, mas, tendo sido apresentado agravo regimental contra essa decisão, em julgamento realizado pelo Pleno da Corte, o Ministro Ricardo Lewandowski abriu divergência para admitir a ação, fundamentando-se, dentre outros aspectos, no fato de que a súmula impugnada continha preceitos gerais e abstratos.
Nas provas, o ideal é adotar o entendimento mais recente do STF e, acaso se trate de uma prova subjetiva ou oral, abordar o histórico da jurisprudência que vimos acima. Mas, para saber se esse novo posicionamento se consolidará, é necessário aguardar os próximos casos submetidos ao Tribunal.
Cabe ADPF em face de veto? O Plenário do STF entendeu que NÃO, que não cabe ADPF em face de veto (ADPF 1 QO), e, com base nesse precedente, o Min. Eros Grau e a Min. Rosa Weber, em decisões monocráticas, rejeitaram ADPFs ajuizadas contra veto do Executivo no processo legislativo (ADPFs 73 e 269). Porém, o Min. Celso de Mello, também em decisão monocrática, já admitiu ADPF em face de veto (ADPF 45).
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Além disso, em julgamento de 31/08/2020, o Plenário do STF referendou decisão monocrática do Min. Gilmar Mendes nas ADPFs 714, 715 e 718, admitindo ADPF contra veto do Presidente da República, por conta da teratologia da situação, pois se tratava de um caso em que o veto foi exarado pelo Chefe do Executivo quando já havia expirado o prazo constitucional de quinze dias para sancionar ou vetar o projeto (art. 66, § 3º, da CF/88). Ou seja, na prática o que houve foi um veto a uma lei, e não a um projeto de lei, tendo em vista que já havia ocorrido a sanção tácita da proposição legislativa.
Portanto, o Plenário do STF possui dois entendimentos distintos para duas situações também distintas:
a) Como regra, não admite ADPF em face de veto (ADPF 1 QO).
b) Excepcionalmente, quando a teratologia do caso justificar a intervenção do Poder Judiciário, admite ADPF em face de veto (ADPFs 714, 715 e 718 MC-Ref).
Nas provas, é necessário ter atenção ao enunciado da questão e à forma como as assertivas estão redigidas, para responder de acordo com o cenário existente na jurisprudência da Suprema Corte que vimos acima. Acaso se trate de uma prova subjetiva ou oral, o ideal é abordar todo o histórico jurisprudencial até o momento atual e as peculiaridades dos precedentes que acabamos de analisar.
Conforme decidiu o STF na ADPF 33, podem ser objeto de ADPF discussões relativas a recepção ou não recepção pela nova Constituição de uma norma anterior a ela. Portanto, é possível ADPF para discutir recepção ou não recepção. Porém, não cabe ADPF para discutir unicamente se a lei anterior à Constituição era ou não inconstitucional em relação à Constituição anterior (EDcl ADPF 371; ADPF 33).
Há uma outra questão bastante interessante quanto ao objeto da ADPF:
diferentemente da ADI (que, em regra, fica prejudicada se o ato impugnado for revogado no curso da ação), a ADPF pode prosseguir (não ficando prejudicada) acaso, uma vez proposta a ação, ocorra a revogação do ato impugnado antes do seu
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julgamento, desde que continue havendo utilidade em decidir o caso com efeitos erga omnes e vinculantes, como se verifica, por exemplo, quando a decisão se presta a disciplinar as relações jurídicas estabelecidas durante a vigência do ato que foi revogado, bem como a fixar o entendimento em relação a leis de idêntico teor editada por outras entidades da Federação. Essa solução adotada pelo STF (ADPF 449) vai ao encontro do princípio da eficiência processual, além de homenagear o aproveitamento, em prol da sociedade, dos atos já praticados.
COMO O ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM CONCURSOS?
(CESPE – Juiz TJ/PA – 2012 – adaptada) Julgue:
I – Resoluções do CNJ e do Conselho Nacional do Ministério Público podem ser objeto de controle concentrado por meio de ação direta de inconstitucionalidade, de ação declaratória de constitucionalidade e de arguição de descumprimento de preceito fundamental.
II – A arguição de descumprimento de preceito fundamental é cabível contra atos normativos e atos judiciais, mas não contra atos administrativos.
COMENTÁRIOS:
Item I: a assertiva está correta. Porém, lembre-se que sempre que couber ADI ou ADC não caberá ADPF, por força do princípio da subsidiariedade. Assim, em cada caso, verifica-se se a situação é para o manejo de ADI, de ADC ou de ADPF.
Item II: pode caber ADPF em relação a atos administrativos, não existindo a referida vedação. A ADPF, como se sabe, é cabível contra atos do poder público, que podem ser normativos, administrativos ou judiciais.
GABARITO: CERTO / ERRADO
Cabimento de ADPF contra resolução do CONAMA Cabe ADPF para impugnar resolução do CONAMA?
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Antes de responder isso, precisamos analisar se cabe ADI contra resolução do CONAMA, pois, se couber ADI, não caberá ADPF, tendo em vista a subsidiariedade desta última.
Em relação à ADI, a maioria dos precedentes do STF não permitem o seu uso para atacar resolução do CONAMA, mas também houve casos em que a Corte admitiu a ação contra esse tipo de ato. E o motivo dessa duplicidade de tratamento é muito simples: a primariedade ou não do ato.
Em outras palavras, se a resolução do CONAMA for dotada de normatividade (o que ocorre na maioria das vezes, pois esse ato geralmente é editado com fundamento da Lei 6.938/81, que prevê atribuições desse conselho, com base nas quais ele edita resoluções) e de primariedade (ou seja, se for diretamente derivada da Constituição), ela poderá ser objeto de ADI. Por outro lado, se se tratar de um ato meramente regulamentar (isto é, que deriva diretamente de uma lei e apenas indiretamente da Constituição), não poderá ser impugnada em sede de ADI.
Isso porque, conforme vimos, para ser objeto de ADI, é necessário que o ato seja uma lei em sentido formal ou que, não sendo lei, tenha normatividade (generalidade, abstração e impessoalidade) e seja primário. Atos regulamentares não podem ser objeto de ADI.
Em relação à ADPF, o Supremo Tribunal Federal também entende que atos regulamentares não podem ser objeto dela, o que nos mostra que, em tese, resolução do CONAMA somente pode ser impugnada em ADPF quando também puder ser impugnada em ADI. A consequência disso é que, por força do princípio da subsidiariedade, como regra, resoluções do CONAMA não podem ser impugnadas por meio de ADPF, pois, como regra, sempre será cabível ADI. As únicas hipóteses de cabimento de ADPF contra esse tipo de ato que podemos vislumbrar são os casos em que a resolução for anterior à norma constitucional (pois, nesse caso, não cabe ADI) ou não for dotada de normatividade (caso em que também não cabe ADI).
Apesar dessas considerações, o STF, em sede de medida cautelar (julgada em 30/11/2020), admitiu o ajuizamento das ADPFs 747, 748 e 749 contra resolução do
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CONAMA dotada de normatividade e de caráter regulamentar (pois foram editadas com fundamento na Lei Federal 6.938/81) e que foi editada posteriormente à norma constitucional invocada como parâmetro superior de controle. Trata-se da Resolução nº 500/2020.
Cuida-se, portanto, de um cenário em que a resolução impugnada, segundo a jurisprudência tradicional do STF, não poderia ser objeto nem de ADI nem de ADPF, por ser um ato secundário. E, ainda que fosse um ato primário, a ADPF não seria cabível, pois caberia ADI e o princípio da subsidiariedade impede o uso da arguição quando cabe outro meio eficaz para sanar a lesão ao preceito fundamental.
Mesmo assim, o Tribunal, referendando a decisão cautelar da Ministra Rosa Weber (Relatora), admitiu as ADPFs ajuizadas.
A decisão referendada pelo Plenário do Tribunal simplesmente ignorou o fato de se estar diante de um ato meramente regulamentar, muito embora esse aspecto tenha sido destacado pelo Ministro do Meio Ambiente, ao prestar informações nos autos do processo.
Da mesma forma, em relação à análise do atendimento ou não da subsidiariedade, a decisão foi extremamente superficial, pois se limitou a afirmar que nenhum meio ordinário existente no ordenamento jurídico poderia sanar a lesividade ao preceito fundamental consubstanciado no direito fundamental (de todos) ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Nem mesmo cogitou do cabimento ou não da ADI no caso.
Aparentemente, o “desespero” para suspender a eficácia dos atos impugnados fez o Tribunal atropelar sua própria jurisprudência e ignorar as peculiaridades do caso.
Seja como for, para fins de provas de concursos, se a banca examinadora questionar sobre o cabimento de ADPF para impugnar resolução do CONAMA, o ideal, pelo menos até que haja decisão do Supremo Tribunal Federal em sentido contrário, é responder positivamente, isto é, que a ação é cabível, segundo já entendeu o STF.
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