políticas públicas revestem-se, sobretudo, em seus resultados, nas mais diversas formas de exercício do poder político, materializando-se, na maioria das vezes, numa relação social que envolve interesses divergentes, e até mesmo, contraditórios. Essas relações de força (POULANTZAS, 2000) emergem com a necessidade das mediações sociais e institucionais, na obtenção de um mínimo de consenso, para que, ao serem legitimadas, alcancem os seus objetivos propostos. A esse ponto, cabe destacar:
Colocando-se as políticas públicas como parte intrínseca da luta de classes que move a sociedade capitalista, isto equivale a dizer também que dependendo da correlação de forças entre as classes sociais e do grau de organização da classe trabalhadora, ter-se-á mais ou menos políticas públicas favoráveis às suas reivindicações. Daí que as políticas públicas atuais não são as mesmas, por exemplo, do período pós-2ª guerra, considerando as relações estabelecidas entre o Estado capitalista e a sociedade civil, assim como, o grau de intervenção desse Estado nas questões sociais, a partir da formulação e implementação das políticas e programas sociais como potencializadores ou não de melhorias na estrutura social (DIÓGENES; PRADO, 2012).
Como afirma Rodrigues (2010), as políticas públicas se processam como resultado dos diversos interesses, necessidades e demandas da sociedade. Nessa perspectiva, o caráter público das políticas, segundo seu texto, está relacionado à
produção de bens públicos e ao fato de serem mandatórias e impositivas. Isso porque é o Estado que exercita a autoridade necessária para fazer valer as políticas formuladas e implementadas para uma determinada coletividade.
Alguns autores remetem, em suas conceituações, as políticas públicas a uma relação direta com o Estado. Para Souza (2006), as políticas públicas na sua essência estão ligadas fortemente ao Estado pelo fato deste ser responsável direto pela determinação de como os recursos deverão ser utilizados para o benefício dos cidadãos. Peters (1986) define política pública como a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por meio de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Meksenas (2002), com influência da visão marxista, assegura que a política pública não se traduz como um mecanismo utilizado pelo Estado para promover a ascensão social, e sim como um instrumento pelo qual o capital apodera-se para se manter no poder. O’ Donnel (1989) considera as políticas públicas como um conjunto de ações e omissões que, ao retratar uma determinada modalidade de intervenção do Estado, desperta atenção e interesse em relação a um problema ou até mesmo uma mobilização dos diferentes atores da sociedade civil. Dye (2005), ao conceituar política pública, reduz a definição de política pública como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”. Meny e Thoening (1992) ressaltam as políticas públicas como resultantes da atividade de uma autoridade investida de poder público e de legitimidade governamental.
Todavia, é em Draibe (2001) que encontramos uma visão mais condensada, pois para ela, as políticas públicas estão relacionadas às ações que desenvolvem intervenções de caráter público na realidade social, e, sobretudo, não se restringem ao aparato estatal ou às instâncias governamentais, envolvendo, também, organizações privadas e não governamentais.
O debate em torno das políticas públicas e suas várias conceituações vem tomando grandes proporções em vários campos do conhecimento, assim como nas instituições, regras e modelos que estabelecem os processos de formulação, implementação e avaliação. Souza (2006, p. 20-21) destaca:
[...] Vários fatores contribuíram para a maior visibilidade desta área. O primeiro foi a adoção de políticas restritivas de gasto, que passaram a dominar a agenda da maioria dos países, em especial os em desenvolvimento [...] O segundo fator é que novas visões sobre o papel dos governos substituíram as políticas keynesianas do pós- guerra por políticas restritivas de gastos [...] O terceiro fator, mais diretamente relacionado aos países em desenvolvimento e de democracia recente ou recém-democratizados, é que, na maioria
desses países, em especial os da América Latina, ainda não se conseguiu formar coalizões políticas capazes de equacionar minimamente a questão de como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social de grande parte de sua população.
Desse modo, a política pública não é constituída por ato reflexo, tampouco numa condição de resposta isolada, mas como um conjunto de ações de um dado momento e determinado contexto histórico, possibilitando a compreensão e o posicionamento do Estado frente a questões sob as quais situam-se diferentes setores significativos da sociedade, dentre eles a educação. Na acepção de Castro, Alves e Barbalho (2009, p. 86),
As políticas públicas são materializadas em programas, projetos, planos e ações e são articuladas com a proposta de serem acompanhadas e avaliadas pela sociedade, visando à melhoria dos processos de organização e gestão dos sistemas e das instituições educativas. Implicam, também, processos de avaliação, capazes de assegurar a construção da qualidade social inerente ao processo educativo, de modo a favorecer o desenvolvimento e a apreensão de saberes científicos, artísticos, tecnológicos, sociais e históricos, compreendendo as necessidades do mundo do trabalho, os elementos materiais e a subjetividade humana.
Para Souza (2006), os conflitos resultantes das influências sobre a elaboração e implementação das políticas públicas estão imbricados desde o seu desenho e nas regras que norteiam as suas deliberações, além do que, muitos fatores externos e internos estão postos como desafio.
Portanto, numa sociedade democrática, no caso do Brasil, cabe principalmente ao Estado propor ações que correspondam aos principais problemas e anseios da sociedade, por meio das políticas públicas, contemplando diretrizes e princípios norteadores de suas ações, regras e procedimentos nas relações entre o poder público e a sociedade, muito embora nem sempre isso ocorra. Souza (2006, p. 25) nos traz outras explicações acerca do papel da política pública em dirimir problemas, dentre elas, evidenciam que
[...] Críticos dessas definições, que superestimam aspectos racionais e procedimentais das políticas públicas, argumentam que elas ignoram a essência da política pública, isto é, o embate em torno de ideias e interesses. Pode-se também acrescentar que, por concentrarem o foco no papel dos governos, essas definições deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que cercam as decisões dos governos. Deixam
também de fora possibilidades de cooperação que podem ocorrer entre os governos e outras instituições e grupos sociais.
Rodrigues (2010) nos diz que o Estado é composto por diversas instituições públicas que estabelecem relações complexas com o ambiente social. Muitas vezes, essas instituições possuem interesses divergentes. Desse modo, as políticas que serão implementadas dependerão da supremacia que cada instituição exerce como meio de coerção em um dado território.
Sobre esse ponto, diversas frentes são as forças sociais que integram o Estado, e estas representam agentes com posições muitas vezes antagônicas. Contudo, é preciso se ter claro que as decisões e deliberações acabam por privilegiar determinados setores ou grupos sociais, que nem sempre estão voltados para a maioria da população por um jogo de interesses políticos.
Destarte, ao se pensar em uma política pública, inerentemente, estaremos relacionando-a ao aspecto intervencional do Estado, envolvendo diferentes atores, tanto do âmbito governamental como não governamental, seja através da demanda, ou até mesmo do controle democrático. Ao serem elaboradas, são definidas por um conjunto de ações planejadas, regulamentadas e implementadas a serem desenvolvidas para um coletivo, em escala federal, estadual, distrital e municipal. Além do mais, sua formulação e a própria maneira de tentar auferir os resultados, como é o caso do Ideb, já deixam entrever as concepções embutidas.
Para serem consideradas públicas, é preciso observar-se para quem as políticas públicas foram destinadas, seus resultados ou benefícios, transparência e participação, cabendo-se realçar que nem sempre políticas “governamentais” são “públicas” (SOUZA, 2009). Ainda corroborando com o pensamento do autor, “É necessário lembrar, entretanto, que a ação e a atividade pública podem não se reduzir ao Estado e também que outras iniciativas, direta ou indiretamente, rebatem sobre as políticas públicas” (2009, p. 14).
A presença cada vez mais ativa da sociedade civil, em aspectos de interesse geral, torna a publicização2 uma exigência cada vez mais acentuada da conjuntura atual. As políticas públicas que tratam de recursos públicos e de outros elementos centrais constituem-se por três elementos: transparência, acessibilidade e participação (SOUZA, 2009).
Não obstante, Souza (2009) atenta para o cuidado que se deve ter ao atribuir o caráter “público” como algo sui generis às políticas criadas pelo Estado, isso porque o Estado não teria autonomia total, sendo em grande parte subordinado por interesses privados e de classes dominantes, fato que exerce grande influência na elaboração dessas políticas. A esse ponto, cabe, também, mencionar a concepção marxista de que o Estado é “a condensação material de uma relação de forças entre classes e frações de classes” (POULANTZAS, 2000, p. 30).
Como políticas estatais, as políticas públicas são implementadas por um plano de governo e materializam-se pelos programas e projetos, em ações voltadas para setores específicos da sociedade, com as políticas setoriais. Nessa perspectiva, as políticas são direcionadas e consideradas ações, tipicamente do Estado, muito embora não se reduzam a ele. Para Hofling (2001, p. 30-31),
Especialmente quando se focalizam as políticas sociais (usualmente entendidas como as de educação, saúde, previdência, habitação, saneamento etc.) os fatores envolvidos para aferição de seu “sucesso” ou “fracasso” são complexos, variados, e exigem grande esforço de análise.
As políticas sociais no Brasil vêm reverberando-se por desequilíbrios que historicamente têm sido marcados por contextos de muitas contradições e desigualdades, tanto no acesso quanto em sua extensão. Nesse caso, ao se elaborar uma política pública, algumas questões devem ser vinculadas, do tipo: o quê, para que e para quem esta será voltada, ou, até mesmo, a que ela se propõe.
Em suma, ao considerar o Estado e sua relação com as políticas públicas, a ênfase recai num campo de tensão, cujos interesses sociais são postos em posições na maioria das vezes antagônicas. Todavia, focalizar políticas no setor educacional, sobretudo, também envolverá a latência permeada por esses conflitos, lutas de classes e grupos sociais, como já destacado em linhas pretéritas por Poulantzas (2000), com a “condensação material de forças”.
O desafio consiste em pensar as políticas públicas educacionais, sobrelevando-as a condições conjecturais da atual sociedade brasileira e das reais necessidades advindas dos debates públicos e anseios sociais. Para tanto, na próxima seção faremos algumas observações sobre as políticas educacionais como forma de regulação e controle social e participação social.
2.2 POLÍTICA PÚBLICA EDUCACIONAL COMO POLÍTICA SOCIAL DE