Um olhar sobre a Sociedade de Risco a partir dos conceitos-chave propostos por Beck

Na análise dos fatos e questões reais (plano fático) sob o enfoque dos novos riscos, exsurgem os conceitos-chave propostos por Beck (plano teórico) quais sejam: a) irresponsabilidade organizada; b) relações de definição93; c) explosividade social do perigo (BECK, 1999, p. 236). A gestão desses riscos desvela novos horizontes e uma complexa e intrincada rede de interesses intrínsecos e extrínsecos a eles, dos quais os últimos sobrepõem-se na gestão do risco ao bem-comum. Além disso, esses conceitos diagnosticam a conjuntura política, jurídica e social engendrada pelo risco à sociedade, portanto, da própria sociedade de risco94.

O primeiro conceito “irresponsabilidade organizada” revela uma situação paradoxal: o aumento da degradação ambiental se dá em paralelo com a expansão do direito (da tutela jurídica do ambiente). A ampliação da tutela, em tese, deveria representar maior proteção e, conseqüentemente, redução dos índices de degradação e poluição, portanto da incidência de riscos e danos ambientais. Contudo, a criação de novos direitos e adoção de novas garantias e instrumentos de proteção ambiental não impedem a crescente degradação do ambiente, pois normativização (criação de normas) não induz sua efetividade (respeito a elas). Nesse sentido, Leclerq (1996, p. 36, não traduzido no original) afirma: “a degradação do ambiente coincide, freqüentemente, com as derivas da democracia, opacidade das decisões e corrupção política”.

Não se trata da falta de leis e das legendárias deficiências na hora de aplicá-las (BECK, 1999, p. 85). Em muitos casos, a própria lei, e aqui também se incluem as decisões judiciais, políticas, político-jurídicas e ainda as políticas públicas, estão em frontal descompasso com a realidade. Assim, a gestão do risco – que vai desde a criação de normas, definição de competências e legitimidades,

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Ferreira (2003, p.31), Leite e Ayala (2002, p. 12) trabalham com o conceito “estado de segurança” e não com “relações de definição”. Goldblatt (1996, p.230) emprega ambos. Na obra, “A sociedade global do risco”, Beck faz uso do conceito relações de definição e declara: “É pertinente pesquisar brevemente algumas das noções nucleares dos perigos na sociedade de risco: irresponsabilidade organizada, relações de definição, explosividade social dos perigos, etc.” (BECK, 1999, p. 236).

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Ferreira (2003, p.31) considera que estas noções qualificam a sociedade de risco: “[...] torna-se imprescindível a análise de alguns conceitos que procuram qualificar a sociedade contemporânea pelo surgimento de riscos diferenciados que revelam, em síntese, a crise das instituições de proteção e controle típicas da sociedade industrial como modelo de regulação”.

elaboração de estudos e perícias, realização de debates até o controle e fiscalização de atividades (relações de definição) – em sua forma atual não ultrapassa a edição de normas sem efetividade, criação de órgãos e cargos, além da persecução de interesses corporativos. A gestão do risco (tema abordado melhor no cap. 4) pressupõe políticas públicas; comunhão de esforços entre poderes públicos, sociedade civil e cidadãos, visando ao bem comum. Sobre isso, leciona Hermitte (2005, p. 16), o cidadão “não pode escapar dos efeitos enquanto não participa da decisão”. Mas, quando se analisa a fundo a questão, percebe-se que o contexto extrapola os fatores intrínsecos ao risco e às fronteiras nacionais. Em muitos casos, embora haja comunhão de esforços, políticas públicas efetivas, vontade e seriedade, tudo é anulado em decorrência da assinatura de tratados e acordos comerciais, por exemplo. As decisões emanadas da OMC têm supremacia sobre as nacionais e, assim, virtude para reorientar indiretamente o sistema legislativo dos países e anular as políticas públicas adotadas.

Nesse sentido, pode-se mencionar: a) a decisão da OMC, divulgada no

site da FOLHA ON LINE no dia 18/09/2007 (www.folhaonline.uol.com.br) obrigando

o Brasil a importar os pneus usados da União Européia, a “reavaliar sua posição” e a reorientar suas estratégias de aquisição de pneus, com influência sobre as políticas públicas vigentes e os negócios que o país mantém com outros países e influenciando também aqueles com quem o Brasil negocia.

Outrossim, podem ser salientadas as decisões da OMC que, a partir das regras do GATS, impõem a irrestrita exportação de água, quer mercadoria, quer serviço (saneamento básico), pois a redução das exportações pode configurar barreiras não tarifárias ao comércio. Essas decisões não somente se sobrepõem às legislações nacionais (tributária, administrativa, ambiental etc.), como tornam sem efetividade as políticas públicas no âmbito interno dos países, pois contrárias ao desenvolvimento (comercial). Em decorrência do sistema decisório adotado pela OMC, os membros “fracos” são levados a aceitar decisões “consensuais” mesmo contrárias aos seus interesses (GONÇALVES, 2000, p.20).

A partir do momento que a água foi considerada mercadoria e serviço a sua tutela sai do campo de direito e passa para a lógica da necessidade, da demanda. Como tal, para se ter acesso é necessário comprá-la e pagar pelo serviço, mas há pessoas que não podem adquiri-la! Por outro lado, quem pagará pela água indispensável para a manutenção do ciclo hidrológico e do equilíbrio dos

ecossistemas? Corre-se o risco de sobreexploração das fontes hídricas visando a geração de divisas. Até mesmo a água do degelo dos Andes está sendo vendida como artigo de luxo, sob a denominação Lauquen, conforme relata Castellón (2007, p. 54) na reportagem “O luxo da água”.

Assim, o objetivo principal é manter a situação sob controle, visando a neutralizar os riscos ambientais e a percepção popular deles, amenizando, com isso, as reações populares (explosividade social do perigo). Também é atender paralelamente os interesses corporativos em jogo. Eles se tornam cada vez mais, fatores intrínsecos ao risco e sua gestão. Desse modo, a gestão como realizada não evita os danos decorrentes do risco, mas tenta impedir a exposição das deficiências do Estado na sua gestão. A tutela da coletividade ante os riscos pode ser uma conseqüência correlata da gestão, mas não tem sido, de modo generalizado, o escopo principal.

O conceito de irresponsabilidade organizada indica o movimento circular entre a normatização simbólica e as permanentes ameaças e destruição. A administração, o Estado, a política e os setores da economia, indústria e comércio negociam os critérios determinantes do que há de considerar-se racional e seguro. Então, o Estado, através das normas e da política, regulamenta a produção do risco (BECK, 1999, p.50), pois ele precisa regular as atividades que causem ou possam causar riscos e degradação ambiental. No entanto, em alguns casos, esses setores são aliados do Estado ou o Estado é o responsável pela produção dos riscos em paralelo com a definição das normas, por exemplo, no caso da transposição do rio São Francisco (vide cap.5). Assim, o conceito de irresponsabilidade organizada contribui para explicar como e por que as instituições da sociedade de risco devem reconhecer ineludivelmente a realidade do risco enquanto, simultaneamente, negam sua existência, ocultando suas origens e excluindo a compensação ou o controle. A título de exemplificação, o pensamento norteador da instituição das leis e de sua aplicação na sociedade de risco através da irresponsabilidade organizada, segundo Beck (1986, p. 72, não traduzido no original):

Não se trata, [...] de impedir o envenenamento, senão da medida permitida de envenenamento. [...]. A exigência óbvia de não envenenamento é rechaçada [...] como utópica. [...] com os valores limite de tolerância o pouco de evenenamento torna-se normalidade.

A sociedade de risco invalidou os moldes de gestão e cálculo – descontrole controlado – até então desenvolvidos; passou-se ao descontrole

incontrolável pois, conforme salientado anteriormente, junto com a sociedade industrial caíram os alicerces do mito da gestão do risco zero, portanto, da certeza, do conhecimento, da segurança. O risco na sociedade contemporânea é estrutural, faz parte dela; acaba assumindo “ares” de normalidade e a poluição, a degradação, a emissão de ruídos em excesso acabam adquirindo um contexto de normalidade, de possível e necessária tolerância. Não é por menos que, determinadas agressões ao ambiente (danos) não são consideradas danos jurídicos e deste modo, não podem ser objeto de responsabilização. Isto ocorre quando o Estado autoriza projetos danosos “em prol de outros benefícios e interesses”. Logo, quando da opção estatal por implantar empreendimentos danosos ao ambiente e à coletividade, são impostas medidas compensatórias ou mitigatórias e os riscos e danos decorrentes são tidos como “toleráveis”; necessários para o progresso econômico.

Por outro lado, não se pode olvidar que, enquanto os riscos causam a desgraça de famílias e países, há pessoas, empresas e países lucrando com eles (BECK, 1999, p. 97). Desse modo, questões, em tese, extrínsecas à gestão do risco vêm se tornando parte dela, quando não sua finalidade principal. Como exemplo, mostra-se o desenvolvimento de atividades econômicas e comerciais que beneficiam poucos, mas geram elevados riscos à coletividade. A análise dos conceitos a partir de contextos reais revela, com nitidez, a complacência dos poderes – Judiciário, Legislativo e Executivo – (vide cap. 4 e 5), com os interesses “extrínsecos” à gestão do risco. Ou seja, aqueles envolvendo o setor econômico, a indústria, o comércio, isto é, a geração de lucros. Estes setores não raras vezes são aliados do poder político e interferem na gestão do risco. As interferências se dão desde a criação até a aplicação das normas e na tomada de decisão.

Acerca da complacência dos Poderes Executivo e Judiciário com a produção do risco, Bouguerra (2004, p.137-143) revela: a) nos Estados Unidos, a pedido da indústria produtora do cloro, o Poder Judiciário proibiu o órgão ambiental americano (Environmental Protection Agency - EPA) de impor tolerância zero ao clorofórmio nas águas potáveis – embora seja sabido que o produto é hepatóxico – em decorrência dos prejuízos desta decisão para a indústria; b) o Poder Executivo americano, sob a administração do Presidente Bush Jr., decidiu elevar a quantidade de arsênico permitida na água, contrariando os padrões internacionais avalizados pela OMS, para que a indústria madeireira, das minas e da eletricidade (o carbono contém arsênico) e dos distribuidores de água não gastassem milhões de dólares na

recuperação das águas. Estas empresas financiaram sua campanha eleitoral, então o presidente americano quis retribuí-las impedindo elevadas perdas financeiras.

O segundo conceito “relações de definição” tem íntimo vínculo com o anterior e compreende o arcabouço político e jurídico da gestão do risco: é a política usada para gerir o risco, compreendendo também as instituições políticas. Portanto, são as leis, as instituições que estruturam a identificação e a avaliação dos problemas e riscos ambientais; é a matriz legal, epistemológica e cultural que conduz a política do ambiente na sociedade de risco (GOLDBLATT, 1996, p. 230, 241). Ao contrário do papel dominante das relações de produção numa sociedade industrial – em que o proprietário do capital adquire importância fundamental para explicar os interesses políticos e o poder econômico – a sociedade de risco é estruturada pela relação de definição. Assim, os lugares e as formas de conflito político mudam, juntamente com os centros do poder de decisão e a distribuição de interesses (GOLDBLATT, 1996, p. 245).

Para Beck (1986, p. 54), crescem as ameaças e elas não são transformadas em políticas preventivas de dominação do risco. Segundo o autor, não está claro qual tipo de política e de instituições políticas estão em condições de gerir o risco e, principalmente, quem tem legitimidade para fazê-lo: quem é o sujeito político na sociedade do risco? Não existem normas universais para gerir o risco. A propósito, os tratados e convenções adotados, como o Protocolo de Kioto, visando a regular as emissões causadoras das mudanças climáticas e seus riscos, são ineficazes, quando não ineptos. Surge então um abismo, um vazio de competência e de institucionalidade política, pois a abertura da questão de como gerir politicamente os riscos se encontra em desproporção com a crescente demanda para atuar.

Cabe salientar que risco e responsabilidade são temas convergentes. Desse modo, a indeterminação universal de como e quem deve gerir o risco evidencia a irresponsabilidade organizada. Seria o Estado, a sociedade civil organizada, a coletividade, as empresas ou todos conjuntamente, os sujeitos da gestão? Nesse ponto, Beck é evasivo em suas respostas e essa é outra grande crítica sobre sua obra. O autor (1999, p. 09, não traduzido no original) destaca: “A quem pode atribuir-se a responsabilidade (e portanto os custos)?” E ainda (BECK, 1999, p. 238, não traduzido no original):

[...] o questionamento pela identidade do sujeito político da sociedade de risco. Sem dúvida, apesar das minhas extensas discussões sobre o tema,

minha resposta a esta pergunta elude os críticos na medida em que leiam meus textos [...] sustento que ninguém e todos são o sujeito.

Segundo Caubet (VARELLA, 2005, p. 55):

Quando aparece a questão da legitimidade, verifica-se que se está em presença de um assunto de natureza política e que as soluções poderão ser demoradas, pois devem vencer diversas etapas de debates até chegar a uma norma de conduta de caráter jurídico. Ainda mais se for levada em consideração a demora do sistema jurídico em incorporar as opções do político e do social. Dessa maneira, deve ficar óbvio que sem ação política rotineira, de simples expressão da cidadania cotidiana, haverá cada vez mais riscos e menos garantias.

Embora, Beck (1999, p. 237-238, não traduzido no original) não responda claramente a estas questões, ele declara que elas podem ser elucidadas através de alguns questionamentos:

1) Quem tem que definir e determinar a inocuidade de produtos, perigos e riscos? Quem tem a responsabilidade: quem gera o risco, quem se beneficia com eles, quem se vê potencialmente afetado por eles?

2) Que tipo de conhecimento ou desconhecimento sobre as causas, dimensões, atores, etc. está implicado? A quem há que se submeter as evidências e provas?

3) O que deve considerar-se como prova suficiente em um mundo em que o conhecimento sobre os riscos ambientais é necessariamente discutido e probabilista?

4) Quem tem que decidir sobre a compensação para os afetados e o que constituem formas adequadas de limitação, controle e regulação dos danos futuros?

Assim, fica evidente ser o Estado o definidor das políticas de gestão do risco e criador das instituições adequadas, de modo a evitar que corporações privadas e, igualmente, ele mesmo continuem a gerar riscos sem a devida cautela e, especialmente, sem responsabilização. Todavia, em decorrência da relativização dos riscos, ou seja, da sua globalidade, os cidadãos devem participar da gestão, conforme mencionou Caubet, como simples expressão da cidadania cotidiana. Contudo, a participação pública na gestão do risco e anteriormente, dos recursos naturais evoca outro questionamento: ela é uma solução ou um estratagema político? Através dela o Estado não buscaria compartilhar a responsabilidade pelos riscos, evitando sua responsabilização e demonstrando sua ineficiência ou interesses paralelos? Indiscutivelmente, a participação pública legitima as decisões tomadas, pulveriza as responsabilidades. Com isso, inibe-se a explosividade social do perigo. No capítulo 4, o tema da participação pública na gestão do risco será

retomado e ampliado, analisando-se seu uso e suas conseqüências. Neste momento, o objetivo é expor os conceitos-chave de Beck e contextualizá-los.

A percepção popular dos riscos provocou um efeito politizador, uma dinâmica de transformação social, política e cultural que abalou o Estado como gestor do risco. A partir daí, sua ineficiência, bem como a da ciência, restaram expostas ao público (GOLDBLATT, 1996, p. 230; BECK, 1999, p. 238). Isso gerou inúmeras manifestações, protestos populares, além de reivindicações por “voz e vez” na gestão. Ou seja, gerou a explosividade social do perigo, constatada nas manifestações populares através da reivindicação de explicações e justificativas pela opção de determinadas decisões, bem como pela manifestação do descontentamento pelas decisões adotadas.

Goldblatt (1996, p. 240) contextualiza a explosividade social do perigo: a dimensão dos riscos enfrentados é tal, e os meios pelos quais se tenta lutar contra eles, em âmbito político e institucional, são tão deploráveis que a fina capa de tranqüilidade e normalidade é constantemente quebrada pela realidade bem dura dos riscos e ameaças inevitáveis. A atual gestão do risco, quando existente, está mais próxima da gestão privada de interesses corporativos do que daquela do bem comum, dos interesses e direitos difusos e coletivos, pois visa a evitar prejuízos (privados) e a revelação da incapacidade do Estado ao público.