BOLSA-FORMAÇÃO 184 5.1 Legislação
1.1 Opções metodológicas
Nossa pesquisa buscará sustentação no enfoque dialético. A dialética materialista histórica, para ser materialista e histórica, tem de dar conta do específico, da totalidade, do
15 Segundo Manfredi (1998), a categoria competência é utilizada sem distinção nos âmbitos do trabalho e educacional como se tivesse uma conotação universal. No discurso empresarial existe uma tendência de estabelecê-la menos como “estoque de habilidades e conhecimentos” e mais como capacidade de atuar, interferir, resolver situações imprevisíveis e imprevistas.
16 “[...] a noção de empreendedorismo serve de mediação entre a possibilidade de conseguir emprego ou ocupação e a persistência de um contexto marcado pela restrição de empregos formais regulamentados, fundados em direitos do trabalho. [...] O empreendedorismo passa a se constituir num conceito-chave para a compreensão da atual forma de articulação entre economia e educação, proposta pelos ideólogos do capital, e incorporada por inúmeras entidades da sociedade civil identificadas com as causas dos trabalhadores” (CÊA, 2007a, p. 310-311).
particular e do singular. Isto pressupõe que “as categorias totalidade, contradição, mediação, alienação não são apriorísticas, mas construídas historicamente” (FRIGOTTO, 2000, p. 73).
Para esse mesmo autor, o enfoque dialético enquanto um método de análise se constitui em uma espécie de mediação no processo de assimilar, anunciar e exibir a estruturação, o desenvolvimento e a modificação dos fenômenos sociais.
Para Gohn (2005), a pesquisa científica é sempre captação de uma totalidade vivente, movimentada, que possui uma história. Nesse sentido, os acontecimentos que se apresentam de forma isolada deverão ser compreendidos no processo concreto da investigação e submetidos à análise que busque sua constituição e sua natureza.
Desde que a área de Trabalho e Educação começou a crescer significativamente a partir de 1980, muito se tem falado da obrigação de se trabalhar com categorias. São elas que “servem de critérios de seleção e organização da teoria e dos fatos a serem investigados, a partir da finalidade da pesquisa, fornecendo-lhe o princípio de sistematização que vai lhe conferir sentido, cientificidade, rigor, importância” (KUENZER, 1998, p. 62).
A noção de “categoria” - que por muito dos usos prestados, acaba de forma especial por exemplificar os perigos que sua utilização enquanto dogma - pode submeter à reflexão. Na sua acepção de origem, o conceito de categoria nos faz lembrar das limitações que constituem a nossa comunicação e o nosso pensamento (VALLE, 2008).
Para essa mesma autora, as categorias corresponderiam a oportunidades mínimas de organização necessárias para que possamos compreender os fenômenos, munindo-lhes de inteligibilidade. As categorias estão interligadas à possibilidade de compreensão; elas não vêm “da” experiência, mas têm que se fazer presentes para que a experiência possa ser reconhecida como tal.
Para nossa tese vamo-nos ater sobre as categorias contradição e totalidade. A relação público-privada, a reforma do Estado, a globalização econômica/mundialização do capital, o Novo Desenvolvimentismo e o neoliberalismo - categorias utilizadas na tese para melhor apreensão do nosso objeto de pesquisa - são compreendidos de uma melhor forma quando utilizamos aquelas categorias.
De acordo com Kuenzer (1998), é necessário definir as categorias metodológicas. Elas, de forma ampla discutidas nas teses, dissertações e pesquisas que se desenvolvem no cerne do materialismo histórico, são as categorias do próprio método dialético: práxis, totalidade, contradição etc. A totalidade implica na acepção da realidade enquanto um todo em um processo ativo de estruturação e de autocriação, em que os fatos podem ser entendidos a partir do lócus que ocupam na totalidade da realidade e das relações estabelecidas com outros fatos e
com o todo, em que os fatos integram um processo de concretização que se dá através do movimento e dos contatos que acontecem entre partes/todo e todo/partes, dos fenômenos para a essência e vice-versa, da totalidade para as contradições entre as partes (equilíbrio, harmonia/desequilíbrio, desarmonia) onde os conceitos entram em movimento recíproco e se esclarecem de forma mútua.
Torna-se bem esclarecedor o excerto que Kuenzer (1998) trata a categoria contradição. Ela afirma inicialmente que a categoria totalidade sem contradição é vazia, apática. Em seguida, a autora continua ao dizer o que a pesquisa deverá apreender:
[...], a pesquisa deverá buscar captar a todo o momento o movimento, a ligação e unidade resultante dos contrários, que ao se opor dialeticamente, um incluindo-se/excluindo-se no/do outro, se destroem ou se superam; as determinações mais concretas contém, superando-as, as determinações mais abstratas; assim, o pensamento deverá move-se durante o transcurso da investigação, entre os pólos dialeticamente relacionados, buscando compreender onde e como se incluem/excluem, desaparecem ou originam uma nova realidade; internacionalização/nacionalização, globalização/regionalização; padronização/criatividade, centralização/descentralização, ampliação/fragmentação, educação/deseducação, qualificação/desqualificação, humanização/desumanização, especialização/politecnia, autonomia/dominação, adesão/resistência, unilateralidade/omnilateralidade, conservação/transformação, e assim por diante, buscando não explicações
lineares que “resolvam” as tensões entre os contrários mas captando a riqueza do movimento e da complexidade do real, com suas múltiplas determinações e manifestações (KUENZER, 1998, p. 65, negrito nosso).
Os elementos para análise do nosso trabalho foram obtidos através do levantamento de dados, do quadro teórico e da análise documental-interpretativa. A pesquisa documental “vale- se de materiais que não recebem ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetivos da pesquisa” (GIL, 2002, p. 45).
Para esse mesmo autor, algumas pesquisas produzidas baseadas em documentos são importantes não porque respondem irrevogavelmente a um problema, mas porque possibilitam melhor interpretação desse problema ou, então, hipóteses que levam à sua verificação por outros meios.
De acordo com Triviños (1987), a análise documental é um tipo de estudo descritivo que permite ao pesquisador a possibilidade de agrupar uma enorme quantidade de informação sobre textos, livros, requisitos e dados, processos e condições, leis de educação etc.
Alves-Mazzotti e Gewandsznajder (1998) consideram como documento qualquer registro escrito que possa ser utilizado como fonte informativa.
Shiroma, Garcia e Campos (2011) constataram, por exemplo, que os documentos de políticas gerados no âmbito do Estado e/ou dos organismos multilaterais têm como características um caráter prescritivo, recorrendo de forma comum a argumentos de autoridade com tática para se tornarem legítimos e propagarem suas orientações, análises, relatórios etc.
No entanto, reportando-se a Fairclough, Shiroma, Garcia e Campos (2011) nos alertam que os textos de política não são “fechados”, mas ao contrário, dão asas a interpretações e reinterpretações que produzem, por consequência, significados e sentidos variados a um mesmo termo. Embora sociais, os significados e os sentidos com que as palavras são aplicadas entram em disputas mais ampliadas, já que as estruturações particulares das relações entre as palavras e das relações entre os sentidos de uma palavra são formas de hegemonia.
A análise e interpretação dos dados, segundo Lakatos e Marconi (1991), são o núcleo central da pesquisa. Para a análise dos documentos utilizaremos a análise interpretativa. A análise é a tentativa de confirmar as ligações que existem entre o fenômeno estudado e outros fatores, sendo a interpretação
a atividade intelectual que procura dar um significado mais amplo às respostas, vinculando-as a outros conhecimentos. Em geral, a interpretação significa a exposição do verdadeiro significado do material apresentado, em relação aos objetivos propostos e ao tema. Esclarece não só o significado do material, mas também faz ilações mais amplas dos dados discutidos (LAKATOS; MARCONI, 1991, p. 168).
A análise interpretativa tem por objetivo básico
abranger a máxima amplitude na descrição, explicação e compreensão do foco em estudo. Parte de princípios que sustentam que é impossível conceber a existência isolada de um fenômeno social, em raízes históricas, sem significados culturais e sem vinculações estreitas e essenciais com uma macrorrealidade social (TRIVIÑOS, 1987, p. 138).
Para Triviños (1987), nosso interesse deve estar focado nos elementos produzidos pelo meio em que o sujeito está inserido e que têm encargos em seu desempenho na comunidade, bem como nos processos e produtos originados pela estrutura socioeconômica e cultural do macro-organismo social, no qual está incluído o sujeito.
Os elementos produzidos pelo meio estão representados
pelos Documentos (internos, relacionados com a vida peculiar das organizações e destinados, geralmente, para o consumo de seus membros; e
externos, que têm por objetivo, principalmente, atingir os membros da
comunidade em geral; instrumentos legais: leis, decretos, pareceres, resoluções, regulamentos, regimentos etc. (TRIVIÑOS, 1987, p. 139, itálicos no original).
Também percebe como centro de análise “Processos e Produtos originados pela
estrutura sócio-econômica e cultural do macroorganismo social no qual está inserido o sujeito,
refere-se aos modos de produção [...], às forças e relações de produção, à propriedade dos meios de produção e às classes sociais” (TRIVIÑOS, 1987, p. 139, itálicos no original).
A coleta e a análise de dados são uma etapa no processo da pesquisa como também duas fases que se retroalimentam invariavelmente. Nessa perspectiva, “[...] qualquer ideia do sujeito, documento etc. é imediatamente descrita, explicada e compreendida, à medida que isso seja possível” (TRIVIÑOS, 1987, p. 139).
Para darmos conta dos objetivos da pesquisa indicamos o nosso percurso e as nossas escolhas investigativas.
1.1.1 Percurso investigativo
As relações público-privadas nas iniciativas Acordo de Gratuidade com o Sistema S e Bolsa-Formação do Pronatec como objeto de pesquisa foram escolhidas pelo Programa ter sido a principal política pública de educação profissional e de qualificação profissional do governo Dilma Rousseff, bem como terem poucas pesquisas brasileiras com o mesmo foco nessa modalidade de ensino.
As iniciativas do Pronatec utilizadas para nossas análises foram o Acordo de Gratuidade com o Sistema S e a Bolsa-Formação, já que nelas ocorreram de forma explícita as relações público-privadas, ou seja, foram as iniciativas que demandaram transferências consideráveis do fundo público para a iniciativa privada.
O interstício utilizado na tese para as análises das relações público-privadas no Pronatec foi o 1º mandato do seu governo (2011-2014), já que ele teve início em 2011 e quisemos terminar nossas análises com o fim desse mandato, em 2014. Quando abordamos principalmente a iniciativa Acordo de Gratuidade com o Sistema S trouxemos à baila discussões ainda não realizadas, principalmente sobre a vultuosidade dos recursos públicos apropriados pelo Senai e pelo Senac nessa iniciativa do Programa.
Utilizamos como categorias basilares para melhor compreensão do nosso objeto de pesquisa: a globalização econômica; o neoliberalismo; a reforma do Estado; o Novo Desenvolvimentismo; e, o público e o privado na educação básica.
As políticas públicas sofrem interferências e dependendo do poder geopolítico- econômico de um país também podem influenciar nos ditames econômicos. Pelo Brasil estar atrelado a um capitalismo dependente, suas políticas públicas sofreram/sofrem interferências
muito fortes dos ditames econômicos. Nessa perspectiva, o Pronatec sofreu/sofre influências da globalização econômica/mundialização do capital, do neoliberalismo, da reforma do Estado e do Novo Desenvolvimentismo. Utilizamos para uma análise crítica dessas categorias os seguintes autores: Bruno (2009), Chesnais (1996, 2005), Diniz (2016), Duménil e Lévy (2005), Gentili (1998b), Gonçalves (2012), Sampaio Jr. (2012), Streeck (2018) etc.
Outro debate que se tornou pertinente para esse trabalho foi sobre o público e o privado, como ambos fizeram/fazem parte da educação básica brasileira, e a sua especificidade na educação profissional. Para a discussão sobre o público e o privado, utilizamos os seguintes autores: Lombardi (2005), Silva (2006), Montaño (2008), dentre outros. No que diz respeito à discussão do público e do privado na educação básica brasileira, primeiramente fizemos um breve histórico, reportando-nos a Cury (2005), Sanfelice (2005), Saviani (2005), dentre outros. Discutimos sobre o público e o privado na educação básica brasileira com o advento da reforma do Estado. Para o início desse debate mostramos como a parceria público-privada está se materializando na educação infantil, apoiando-nos em Adrião, Borghi e Domiciano (2010), Arelaro (2008), entre outros autores.
Apresentamos como se materializaram a discussão sobre o público e o privado nos ensinos fundamental e médio através dos dados disponibilizados pelo INEP que é uma autarquia federal vinculada ao MEC. Abordamos dois exemplos de como se materializaram a parceria entre o público e o privado nesses níveis de ensino através do Instituto Ayrton Senna (IAS) e do Grupo Positivo. Tais entidades foram escolhidas pela capilaridade, abrangência e quantitativo de recursos abarcados no país.
Sobre como se deram as relações público-privadas na educação profissional brasileira, utilizamos os dados disponibilizados pelo INEP/MEC, referentes ao número de matrículas nessa modalidade de ensino, por dependência administrativa, no Brasil, de 2007 a 2014. Ilustramos como exemplo o PNQ.
Discutimos efetivamente sobre o nosso objeto de pesquisa: o Pronatec e suas duas iniciativas que efetivaram as relações público-privadas – o Acordo de Gratuidade com o Sistema S e a Bolsa-Formação. Abordamos cinco aspectos que confirmam a materialização daquelas relações: a legislação; a transferência do fundo público para os SNAs e as instituições privadas; as matrículas; a ausência/ausência de análise/relativização das prestações de contas; e os seus indicadores e metas.
A escolha da legislação como o primeiro assunto foi porque ela vem a ser um dos espaços de maior importância para materialização da disputa entre os defensores do público e do privado, onde ocorrem a confirmação/predominância dos seus respectivos interesses em
detrimento dos demais. É nesse ambiente que é estruturado o arcabouço das políticas públicas, com seus objetivos, suas diretrizes, suas dimensões, ações desenvolvidas, atendimento, recursos envolvidos etc.
A preferência pelo segundo tema - a transferência do fundo público para os SNAs e as instituições privadas - deu-se por ela ser o cerne das relações público-privadas. No modo de produção capitalista atual, o fundo público realiza uma função dinâmica nas políticas macroeconômicas, sendo fundamental no âmbito da acumulação produtiva e na esfera das políticas sociais (OLIVEIRA, 1988; SALVADOR, 2012).
Oliveira (1988) defende que a formação do modo de produção capitalista é impossível sem o uso dos recursos públicos, que em certos casos atuaram quase como uma “acumulação primitiva”.
O fundo público, em suas variadas formas, passou a ser o argumento do financiamento da acumulação de capital aliado ao financiamento da reprodução da força de trabalho, alcançando de forma global todos os habitantes através dos gastos sociais, sendo estruturante e imprescindível ao capitalismo atual, o que faz com que o fundo público seja insubstituível e estrutural no processo de acumulação de capital, atuando nas duas pontas da sua formação: sua mediação é perfeitamente necessária pelo fato de que, tendo desligado o capital de suas determinações autovalorizáveis, explodiu um agigantamento das forças produtivas de tal maneira que o lucro capitalista é totalmente escasso para dar condição, consumar as novas capacidades de progresso técnico aberto. Isto somente se torna possível apoderando-se de parcelas crescentes da riqueza pública em geral, ou de forma mais específica, dos recursos públicos que tomam a configuração estatal nas economias e sociedades capitalistas. A massa de valor em mãos dos capitalistas, sob a condição de lucro, de cujo exagero a circulação monetária contemporânea é a expressão, não deve enganar: apesar da enorme liquidez, essa massa de valor é plenamente insuficiente para compor as novas possibilidades abertas em acumulação de capital concreta (OLIVEIRA, 1988).
Para esse autor, o financiamento da força de trabalho ocorre através do financiamento dos direitos sociais (educação, saúde, moradia, segurança, previdência social etc.) pelo Estado. Para Evilasio Salvador, que se reportou ao seu livro Fundo público e seguridade social, o fundo público está presente na reprodução do capital nos seguintes formatos:
i. Como fonte importante para a realização do investimento capitalista. No capitalismo contemporâneo, o fundo público comparece por meio de subsídios, de desonerações tributárias, por incentivos fiscais, por redução
da base tributária da renda do capital como base de financiamento integral ou parcial dos meios de produção, que viabilizam a reprodução do capital. ii. Como fonte que viabiliza a reprodução da força de trabalho, por meio de
salários indiretos, reduzindo o custo do capitalista na sua aquisição. iii. Por meio das funções indiretas do Estado, que no capitalismo atual garante
vultosos recursos do orçamento para investimentos em meios de transporte e infraestrutura, nos gastos com investigação e pesquisa, além dos subsídios e renúncias fiscais para as empresas.
iv. No capitalismo contemporâneo, o fundo público é responsável por uma transferência de recursos sob a forma de juros e amortização da dívida pública para o capital financeiro, em especial para as classes dos rentistas (SALVADOR, 2012, p. 6-7).
Para esse mesmo autor, o fundo público engloba toda a capacidade de movimentação de recursos que o Estado tem para intrometer-se na economia, seja através das empresas públicas, pela utilização das suas políticas monetária e fiscal, bem como pelo orçamento público. Segundo Salvador e Teixeira (2014), uma das principais formas da realização do fundo público é por meio da retirada de recursos da sociedade na forma de contribuições e taxas, de impostos, e da mais-valia socialmente produzida.
O fundo público, segundo Cipolla (1995), substitui de forma progressiva a concorrência capitalista pela concorrência à riqueza pública. Como esta última provoca uma sociabilidade direta, o fundo público atua no sentido de dissolver o mercado como lócus da sociabilidade e abre a possibilidade do manejo da riqueza pública como forma de socialização do excedente.
O fundo público manifesta-se como pressuposto da valorização e, por conseguinte, como novo componente das relações de produção. Abre-se, assim, a possibilidade de uma nova forma de organização social na qual o controle do fundo público se modifique numa sociedade de gestão da riqueza pública (CIPOLLA, 1995). Essa forma de organização social é, segundo Oliveira (1988), a entrada para o socialismo.
Retornando para a escolha do terceiro assunto que corroborou a materialização das relações público-privadas nas iniciativas Acordo de Gratuidade com o Sistema S e Bolsa- Formação do Pronatec, foram suas respectivas matrículas realizadas, já que elas explicitaram o aspecto quantitativo de quantos alunos foram matriculados em cada iniciativa, por dependência administrativa – pública (federal, estadual ou municipal) ou privada.
O quarto ponto discutido que ratificou a materialização das relações público-privadas foi a ausência/ausência de análise/relativização das prestações de contas. Essa prática fortalece o âmbito privado e enfraquece o público, já que flexibiliza sobremaneira a responsabilidade que se tem que ter com o Estado brasileiro no âmbito das prestações de contas realizadas com o fundo público.
O último quesito discutido foi sobre os indicadores e as metas disponibilizadas nas iniciativas que analisamos do Pronatec. Eles estão em consonância com o Estado Gerencialista advindo da reforma do Estado brasileiro. Especificamente, a publicação realizada em meados do 1º mandato do governo Dilma Rousseff, intitulada Indicadores – orientações básicas
aplicadas à gestão pública (BRASIL, 2012), vem a ser a cartilha que orientou as políticas
públicas no período. Esse documento asseverou que o Ministério do Planejamento tem empregado com empenho algumas das mais importantes características intrínsecas do planejamento governamental “como o sejam as atividades de monitoramento e avaliação das políticas e programas do PPA, e de articulação interinstitucional e coordenação geral de políticas públicas, dentre outros” (BRASIL, 2012, p. 7).
Um dos aspectos da materialização das relações público-privadas na iniciativa do Acordo de Gratuidade com o Sistema S do Pronatec ocorreu na temática da legislação, onde analisamos as leis do Senai e do Senac, que, a partir de 2009, modificaram e acrescentaram normas aos regulamentos daquelas entidades que versaram sobre a receita líquida de contribuição compulsória que foi/é a principal arrecadação para a destinação de recursos às vagas gratuitas aos seus cursos, que constam no quadro abaixo:
Quadro 1 - Documentos normativos federais analisados da iniciativa Acordo de Gratuidade com o Sistema S do Pronatec - ano 2008
Tipo de
documento Ano Descrição
Decreto nº
6.633 2008
Altera e acresce dispositivos ao Regulamento do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - Senac, aprovado pelo Decreto nº 61.843, de 5 de dezembro de 1967.
Decreto nº
6.635 2008
Altera e acresce dispositivos ao Regulamento do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial - Senai, aprovado pelo Decreto nº 494, de 10 de janeiro de 1962.
Fonte: <http://www.planalto.gov.br>. Vários acessos.
Também utilizamos para análise interpretativa a legislação que versou sobre a iniciativa Bolsa-Formação do Pronatec, de 2011 a 2014, seus respectivos atos normativos e leis17 que abordaram sobre diretrizes, critérios e procedimentos para a movimentação de recursos financeiros que objetivaram ao oferecimento de Bolsa-Formação, os quais se apresentam no quadro a seguir:
17 A legislação e os atos normativos do Pronatec, de 2011 a 2014, estão disponíveis em: <http://portal.mec.gov.br/pronatec/legislacao>. Vários acessos.
Quadro 2 - Documentos normativos federais analisados da iniciativa Bolsa-Formação do Pronatec - 2011 a 2014
Tipo de
documento Ano Descrição
Lei nº 12.513 2011
Institui o Pronatec, altera as Leis nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990, que regula o Programa do Seguro-Desemprego, o Abono Salarial e institui o Fundo de Amparo ao trabalhador (FAT), entre outros.