O Programa Bolsa Família se baseia em três pressupostos principais: critérios de inclusão e benefícios, critérios de seleção e condicionalidades. Com relação ao primeiro, o Programa se destina a pessoas que vivem em situação de pobreza ou de extrema pobreza (situações definidas anteriormente). Seus benefícios são classificados em básico e variável, sendo esse subdividido em variável propriamente dito, variável vinculado ao jovem e variável extraordinário (MDS, 2010).
A base das informações para inclusão de famílias no programa é o CadÚnico, fonte de informação para diversos programas. Os municípios cadastram nesse sistema as famílias pobres por meio de um questionário padrão. O CadÚnico constitui uma espécie de censo ainda imperfeito e incompleto da população pobre do país. Mesquita (2007, p. 16) descreve:
O CadÚnico é uma base de dados socioeconômicos das famílias que possuem renda mensal per capita até meio salário mínimo. Possui os seguintes grupos de informação: 1) identificação da família e dois indivíduos que a compõem; (2) características familiares; (3) identificação da residência e de suas características; (4) renda da família; (5) gastos da família e (6) informações sobre propriedades rurais, participação em organizações sociais, emprego e perdas na agricultura, participação em programas sociais. [...] As atividades de identificação e cadastramento são feitas por agentes municipais, que recebem pouco ou nenhum treinamento para tal.
Mesquita (2007) considera que um fator que compromete a veracidade das informações que vão para o CadÚnico é a coleta de dados estar vinculada á concessão de benefícios que tem um determinado ponto de corte de renda como critério de seleção. Esse fato faz com que famílias omitam ou declarem rendas diferentes das que realmente auferem, para receber o benefício.
O benefício básico é concedido a famílias que possuem renda per capita de até R$ 70,00, no valor de R$ 68,00. O benefício variável é concedido a cada criança de até 15 anos de idade em que a família tenha renda per capita de R$ 140,00 mensais, sendo limitado a R$ 66,00 por família. O benefício variável vinculado ao jovem é concedido a famílias que possuem adolescentes de 16 a 17 anos que freqüenta a escola, limitado a dois por famílias; nesse caso o valor é de R$ 33,00 (quadro 1) (BRASIL/MDS, 2010). Situação da família Renda mensal per capita Ocorrência de crianças/adolescentes de 0 a15 anos Ocorrência de jovens de 16 e 17 anos
Quantidade e tipos de Benefícios
Valor do Benefício (R$) Pobreza R$ 70,01 a 140,00 1 membro
sem ocorrência 1 variável 22,00
1 membro 1 variável + 1 variável jovem 55,00
2 membros 1 variável + 2 variáveis jovem 88,00 2 membros
sem ocorrência 2 variáveis 44,00
1 membro 2 variável + 1 variável jovem 77,00
2 membros 2 variável + 2 variáveis jovem 110,00 3 ou + membros
sem ocorrência 3 variáveis 66,00
1 membro 3 variável + 1 variável jovem 88,00
2 membro 3 variável + 2 variáveis jovem 99,00
Extrema Pobreza Até R$ 70,00 sem ocorrência
sem ocorrência Básico 68,00 1 membro Básico + 1 variável jovem 101,00 2 membro Básico + 2 variáveis jovem 134,00
1 membro
sem ocorrência Básico + 1 variável 90,00 1 membro Básico + 1 variável + 1 variável
jovem 123,00
2 membro Básico + 1 variável + 2 variável
jovem 156,00
2 membros
sem ocorrência Básico + 2 variáveis 112,00 1 membro Básico + 2 variáveis + 1 variável
jovem 145,00
2 membro Básico + 2 variáveis + 2 variáveis
jovem 178,00
3 ou + membros
sem ocorrência Básico + 3 variáveis 134,00 1 membro Básico + 3 variáveis + 1 variável
jovem 167,00
2 membro Básico + 3 variáveis + 2 variáveis
jovem 200,00
Quadro 1: Panorama das condicionalidades do Bolsa Família
Fonte: Adaptado de Brasil/MDS 2010a pela pesquisadora.
Em 2006, estabeleceu-se que o número de beneficiários seria aumentado gradualmente até 11 milhões. Em 2007 e 2008, a cobertura do programa não foi aumentada e novas famílias entraram no Programa em decorrência da saída de
outras. Em termos de cobertura, o Bolsa Família é superado apenas pela quantidade de beneficiários do Sistema Único de saúde (SOARES; SATYRO, 2009). Atualmente, a cobertura se estende a 12,7 milhões de famílias.
Quanto aos critérios de seleção, as famílias são escolhidas conforme a renda per capita, por um processo técnico e impessoal, dificultando, dessa forma, o clientelismo e a interferência do gestor municipal, que possibilita vantagens políticas sobre a concessão do benefício à família. Mas, ao mesmo tempo, essa análise pode gerar distorções, uma vez que pode haver famílias cuja renda não seja muito desfavorável, embora elas se encontrem em situação de vulnerabilidade. Mas devido à renda, elas não são selecionadas (RIBEIRO, 2009).
Sobre a renda, de acordo com Magalhães et al. (2008), basicamente, as críticas e os questionamentos em relação a ela como indicador de desigualdades sociais e pobreza e como critério de elegibilidade se referem:
ao valor baixo e ao caráter arbitrário do critério estipulado, não incluindo famílias em situação de vulnerabilidade, apesar da renda um pouco acima do valor vigente; à desvinculação do salário mínimo ou qualquer índice de reajuste do critério e desconsideração de necessidades básicas; o emprego de uma mesma linha de pobreza para diferentes regiões, não respeitando as especificidades locais e a não utilização de outros critérios que associados à renda poderiam gerar resultados mais equitativos (MAGALHÃES et al., 2008, p. 6).
Além disso, segundo esses autores, a pobreza tem um caráter multidimensional e dinâmico, não podendo, dessa forma, essa condição ser identificada apenas com base na renda.
Quanto à vulnerabilidade, ela é definida como uma situação na qual os recursos e as habilidades de um determinado grupo social não são suficientes nem adequados para que ele saiba lidar com as oportunidades e buscar o acesso a elas. As oportunidades representam o meio para que ele ascenda socialmente, alcançando um nível de bem-estar e reduzindo as possibilidades de deteriorar suas condições de vida. O conceito de vulnerabilidade social é associado ao de mobilidade social, porque o acesso a novas condições faz com que o grupo se movimente nas estruturas sociais e econômicas (ABRAMOVAY et al., 2002).
Magalhães et al. (2008) explicam que a vulnerabilidade também tem outras dimensões (como a pobreza); essas dimensões são: saúde, educação, saneamento, acesso a bens e serviços. Segundo esse autores, o próprio CadÚnico contém outros
indicadores, que ultrapassam a renda, como por exemplo, a escolaridade, a situação no mercado de trabalho, as condições da habitação e a higiene.
Magalhães (2007) se refere à operacionalização do Bolsa Família em Duque de Caxias (RJ), verificando que alguns profissionais ligados ao Programa ou desconheciam seus critérios de inclusão ou discordavam deles. Priorizavam grupos mais vulneráveis a partir de seu estado nutricional, porque consideravam que a demanda era maior que o número de bolsas. A autora alerta ainda contra o risco de uma “focalização espúria”, decorrente de déficits dos serviços sociais que terminam gerando a exclusão de grupos mais vulneráveis. Os contextos institucionais, culturais e sociais específicos são pontos cruciais no alcance de uma política.
Nesse sentido, tecnicamente, Barros et al. (2010, p. 113) consideram importante diferenciar ponto de corte de uma linha de pobreza. Enquanto essa “marca um padrão mínimo de vida a que todas as pessoas deveriam ter acesso [...] definindo o grupo mais vulnerável da sociedade, que precisa de mais atenção e oportunidades”, aquele identifica o valor estabelecido para, dentro da linha de pobreza, ingressar no Programa. O ideal, segundo esses autores, é que os 100% de beneficiários “pertençam a centésimos abaixo do ponto de corte imposto na linha”.
Guareschi et al. (2007) afirmam que as dificuldades para se mover socialmente não podem ser reduzidas à pobreza ou à situação de carência dos grupos. A vulnerabilidade social é representada por um conjunto de aspectos básicos, quais sejam: a posse ou o controle de recursos materiais que possibilitam o desenvolvimento dos indivíduos, seu aperfeiçoamento ou sua locomoção na estrutura social; a organização das políticas sociais, que associam as oportunidades que vêm do Estado, do mercado e da sociedade à capacidade de inserção no mercado de trabalho; a forma como os indivíduos, famílias e grupos se organizam para responder aos desafios e às adversidades provenientes políticas e das estruturas sociais.
Conclui-se, assim, que se o critério da renda não interferisse, mais famílias poderia ser acobertadas pelo Programa Bolsa Família, devido a sua vulnerabilidade social. O Programa beneficia famílias em 99% dos municípios do País.
Do ponto de vista operacional, o processo do Bolsa Família é realizado em três fases: cadastramento, geração de folha e do cartão, pagamento. Na fase do
cadastramento, o MDS estabelece as diretrizes para a elaboração cadastral, a CAIXA disponibiliza os formulários e os sistemas necessários ao cadastramento, cabendo às prefeituras locais a responsabilidade: pela identificação das famílias que se encaixam no perfil de beneficiários e pela coleta e envio de dados para o CadÚnico.
Na segunda fase, a CAIXA extrai os dados referentes às famílias beneficiadas do CadÚnico, seleciona-as por meio dos critérios estabelecidos pelo MDS e envia o respectivo arquivo para o MDS, para sua validação. Concedido os benefícios às famílias pelo MDS, o arquivo é devolvido à CAIXA, que gera a folha, cria o cartão e entrega-o a cada família beneficiada, mediante senha.
Na fase de pagamento, a transferência dos valores é feita pela CAIXA diretamente às famílias, por meio das agências, postos de atendimento bancário, terminais de autoatendimento, correspondentes bancários e casas lotéricas. A figura 2 demonstra o fluxo operacional dessas fases.
Figura 2: Fluxograma operacional do Programa Bolsa Família
Fonte: Brasil/MDS, 2010b
Os recursos provedores do Bolsa Família são provenientes das fontes governamentais, as fontes parafiscais, constituídas das contribuições sociais custeadas por trabalhadores e empresas.