MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO EMPRESARIAL
EFICIÊNCIA DO CONTROLE DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
NA PERSPECTIVA DA GESTÃO POR RESULTADOS
ANA PAULA BENTO MELGAREJO
EFICIÊNCIA DO CONTROLE DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
NA PERSPECTIVA DA GESTÃO POR RESULTADOS
Dissertação apresentada à Fundação Getúlio Vargas, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Administração.
Orientador: Prof. Dr. Hermano Roberto Thiry-Cherques
NA PERSPECTIVA DA GESTÃO POR RESULTADOS
Dissertação apresentada em de de 2011 à banca examinadora abaixo qualificada:
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Prof. Dr. Hermano Roberto Thiry-Cherques - Orientador
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- Membro
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A meu pai, in memorian, como resultado do amor, do carinho e, acima de tudo, dos valores que me ensinou e que me levaram a todas as conquistas que obtive em meus 38 anos.
Primeiramente a Deus, por todas as bênçãos em minha vida;
A meus pais, pelos valores e educação que me ensinaram;
A meus dois amores, Fernando e Lorenzo, pelo carinho, incentivo, dedicação e compreensão;
À Tia Marta, pelo apoio, dedicação e parceria,
para que eu tivesse a tranqüilidade de poder me dedicar aos estudos;
Aos meus familiares e amigos pela torcida de sempre;
A Irene que, como amiga me apoiou e aconselhou quando eu mais precisava e, como profissional, superou as expectativas;
Aos colegas de trabalho,
pela atenção, dicas e contatos imprescindíveis a este estudo;
A meu Professor Orientador Doutor Hermano Roberto Thiry-Cherques,
pelo direcionamento, pelas palavras de incentivo, pela atenção e, sobretudo, pela competência intelectual, contribuindo para a conclusão deste trabalho;
Aos entrevistados da SENARC/MDS, Gláucio Coimbra Cardoso, Raquel
Cristina de Oliveira, Cloris Costa, e da CAIXA, Mauro Henrique Pessoa, pela
atenção e pelo tempo a mim dispensados;
Aos Professores e colegas do Mestrado, em especial a Raquel, Rosário e Flávio, pelas trocas de experiências, vivências e discussões sempre enriquecedoras
para a construção do conhecimento.
Aos funcionários da Fundação Getúlio Vargas Brasília,
Cláudia Regina Ferreira e Hugo Severino de Oliveira, pelo apoio logístico e
“Você não pode provar uma definição. O que você pode fazer é mostrar que ela faz sentido.”
(Einstein)
“Não é por que as coisas são difíceis que nós não tentamos; é porque nós não tentamos que elas se tornam difíceis.”
Os programas sociais do governo se inserem em um novo contexto teórico e político, com a mudança do foco assistencialista para uma visão mais científica e com o devido comprometimento político, inclusive realçado no Planejamento Plurianual Avança Brasil 2000/2003, que prevê ações integradas e um orçamento próprio para os programas sociais. Ao mesmo tempo, vive-se no Brasil a mudança de uma administração pública burocrática para uma administração por resultados, que tem como uma das principais dificuldades a implementação da gestão propriamente dita e do controle, considerando-se os aspectos culturais até então vigentes. Nessa conjuntura, avaliar um programa social requer contextualizá-lo na perspectiva da administração por resultados, considerando-o em relação aos próprios princípios e aos daquela. O objetivo deste trabalho é avaliar a eficiência do controle do Programa Bolsa Família, na perspectiva de cumprimento de sua proposta e da gestão por resultados. O estudo de caso foi feito por meio de uma pesquisa documental, e os resultados demonstraram falhas no referido controle.
context, with the change in the focus welfare to a more scientific and the political commitment because, even highlighted in the Advance Brazil 2000/2003 Multi-Year Plan, which provides an integrated actions and own budget for social programs. At the same time, lives in Brazil to change a bureaucratic public administration to a management by results, which is a major obstacle to implementing the actual management and control, considering the cultural aspects hitherto existing. At this juncture, to evaluate a social program requires contextualize it in the perspective of management by results, considering it in relation to their own principles and that. The objective of this study is to evaluate the efficiency of control of the Bolsa Familia, in view of compliance with its proposal and managing for results. The case study was done by means of documentary research, and the results showed that failures in control.
1 INTRODUÇÃO... 1.1 Problema... 1.2 Objetivo Geral... 1.2.1 Objetivos Intermediários... 1.3 Justificativa... 2 METODOLOGIA... 2.1 Tipo da pesquisa... 2.2 Área da pesquisa... 2.3 Coleta de dados... 2.4 Instrumentos de coleta... 2.5 Limitações da pesquisa... 3 REFERENCIAL TEÓRICO... 3.1 Pressupostos da gestão pública por resultado... 3.1.1 Objetivos... 3.1.2 Controle e avaliação na administração gerencial... 3.2 Considerações sobre programas sociais no Brasil e sua avaliação... 3.2.1 Avaliação e controle dos programas sociais: desafios... 3.3 Eficiência dos programas sociais... 4 PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA... 4.1 Representação do programa na política social do Fome Zero... 4.2 Principais fundamentos... 4.3 Operacionalização... 4.4 Controle do Bolsa Família... 4.4.1 CGU e TCU... 4.4.1 Controle municipal... 4.4.2 Controle da CAIXA... 4.4.3 Controle municipal... 4.4.4 Controle social... 4.5 Pesquisas sobre o Programa Bolsa Família... 5 RESULTADOS E ANÁLISE DOS DADOS... 5.1 Controle TCU/CGU...
5.4 Controle social... 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS... Referências... Apêndice... Anexo...
Quadro 1: Panorama das condicionalidades do Bolsa Família... Quadro 2: Marco legal do controle do Bolsa Família... Quadro 3: Atividades de gestão de administrativas em nível macro... Quadro 4: Atividades detalhadas de gestão e acompanhamento
dos produtos e serviços... Quadro 5: Indicadores estipulados pelo MDS para a CAIXA...
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Tabela 1: Relação entre receita líquida total do governo e gastos
com o Bolsa Família... Tabela 2: Gastos com a transferência do Bolsa Família... Tabela 3: Custos da transferência do Bolsa Família... Tabela 4: Comparação entre gastos e custos com a transferência do Bolsa Família... Tabela 5: Comparação do crescimento do PIB e Programa Bolsa Família... Tabela 6: Estatística descritiva de variáveis de formação do IGD – exemplo Estadual... Tabela 7: Demonstrativo de condições do município e respectivo IGD...
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Melgarejo, Ana Paula Bento
Eficiência do controle do Programa Bolsa Família na perspectiva da gestão por resultados/ Ana Paula Bento Melgarejo, 2011
103 f. :il
Orientador: Prof. Dr. Hermano Roberto Thiry-Cherques Dissertação (mestrado) – Fundação Getúlio Vargas
1. Bolsa Família 2. Controle 3. Eficiência
Fundação Getúlio Vargas. Hermano Roberto Thiry-Cherques Título:
1 INTRODUÇÃO
O Bolsa Família é um dos programas do governo federal e vem sendo foco de estudos que envolvem não só sua finalidade, mas também as condições de seu desenvolvimento, suas contrapartidas, a articulação interinstitucional necessária, seus resultados e os desvirtuamentos de seus objetivos, entre outros.
No Brasil, a implementação de programas implica desafios, tendo em vista aspectos diversos, como a extensão do País e a mudança da visão assistencial para a visão política. Apesar de uma visão “nova”, os programas voltados para o social ainda têm, em seus processos, vícios da visão assistencialista e encontram dificuldades de se efetivar plenamente. A inexistência de uma cultura do controle e a falta de condições (precariedade de recursos tecnológicos, materiais e humanos) nos locais de destino são exemplos dessas dificuldades.
No Bolsa Família, ainda se deve considerar seu objetivo de reduzir a pobreza extrema do País, para modificar uma situação histórica que tem seus níveis reconhecidos mundialmente. Tanto que tem merecido auxílio de organismos internacionais, como por exemplo programas apoiados pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), da Organização das Nações Unidas (ONU).
Para se vislumbrar o alcance desse objetivo, porém, outro desafio deve ser vencido, que é modificar também a cultura que se criou através da pobreza, não só para os envolvidos diretamente, mas para os que dela se utilizam para atender a outros interesses, desenvolvendo o clientelismo.
Outro desafio diz respeito ao fato de o Bolsa Família, como um programa governamental, encontrar-se inserido em um contexto que se pode dizer ainda de transição, da administração pública burocrática para a administração pública gerencial. Os princípios dessa administração trouxeram noções (principalmente) de controle para os recursos e para as ações públicas, noções essas que até então eram desconhecidas na administração pública, pelos tipos de gestão até então exercidos.
1.1 PROBLEMA
Considerando a extensão da proposta do Programa Bolsa Família, as dificuldades na implementação de programas sociais em geral e o estado de transição para uma gestão pública por resultados, tem-se a seguinte questão:
O controle do Programa Bolsa Família vem se mostrando eficiente em face de sua proposta?
1.2 OBJETIVO GERAL
Verificar a eficiência do controle do Programa Bolsa Família, na perspectiva de cumprimento de sua proposta e da gestão por resultados.
1.2.1 OBJETIVOS INTERMEDIÁRIOS
• Caracterizar a administração pública gerencial em comparação com a administração burocrática;
• Conceituar e caracterizar formas de controles dos programas governamentais no Brasil com base na gestão pública por resultado;
• Contextualizar e descrever os princípios do Programa Bolsa Família;
• Levantar indicadores de controle do Programa Bolsa Família em vários aspectos;
• Analisar a eficiência do controle do Programa Bolsa Família, observando-se a relação entre os gastos e os benefícios alcançados com ele.
1.3 JUSTIFICATIVA
previstos. Este trabalho pode contribuir para a formação de conteúdos e para a reflexão sobre os resultados.
2 METODOLOGIA
Este trabalho foi desenvolvido na perspectiva do método sistêmico, considerando que o estudo do tema “controle” na administração pública não pode ser visto fora do contexto processual, porque envolve a articulação de elementos diversos, como instituições e atores, e de variáveis distintas como descentralização, delegação e mobilização de recursos financeiros, humanos e tecnológicos.
Pela definição de Vergara (1998, p.15), “O método sistêmico procura identificar as relações do todo com as partes entre si [...] O método privilegia processos em seu movimento na direção de uma evolução”.
2.1 TIPO DE PESQUISA
De acordo com a taxonomia utilizada por Vergara (1998, p. 45), uma pesquisa pode ser classificada quanto aos fins e quanto aos meios. Quanto aos fins, este trabalho pode ser classificado como descritivo, porque visa descrever a eficiência do controle do Programa Bolsa Família. “A pesquisa descritiva expõe características de [...] determinado fenômeno. Pode também estabelecer correlações entre variáveis e definir sua natureza. Não tem compromisso de explicar os fenômenos que descreve, embora sirva de base para tal explicação.“
Quanto aos meios, esta pesquisa é classificada como documental, porque foram consultados documentos institucionais, e de campo, porque foram coletados dados no local que os registra. Segundo Vergara (1998, p. 45, 46), “investigação documental é a realizada em documentos conservados no interior de órgãos públicos ou privados de qualquer natureza, ou com pessoas: registros, anais, regulamentos, circulares, ofícios, e outros”; “pesquisa de campo é investigação empírica realizada no local onde ocorre o fenômeno ou que dispõe de elementos para explicá-lo”.
É também um estudo de caso, porque aborda uma situação específica, representada por uma unidade, que é o Programa Bolsa Família. Yin (2001, p. 32,33) define o estudo de caso como
fontes de evidência [...] e beneficia-se do desenvolvimento prévio de proposições teóricas para conduzir a coleta e análise dos dados.
Vergara (1998, p. 47) especifica o âmbito do estudo de caso:
Estudo de caso é o circunscrito a uma ou poucas unidades, entendidas essas como uma pessoa, uma família, um produto, uma empresa, um órgão público, uma comunidade ou mesmo um país. Tem caráter de profundidade e detalhamento. Pode ou não ser realizado em campo.
A abordagem é quantitativa e qualitativa, porque a verificação da eficiência do controle do Programa Bolsa Família envolve os esforços utilizados e os resultados obtidos em relação aos objetivos do Programa.
Richardson et al. (1999) explicam que a abordagem quantitativa é freqüentemente utilizada quando se quer descobrir relações entre variáveis, investigando associação de causalidades entre fenômenos. A pesquisa qualitativa é justificada como forma adequada de se entender a natureza de um fenômeno social.
2.2 ÁREA DA PESQUISA
Uma parte da pesquisa foi realizada na Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC), no Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), Brasília (DF), especificamente na Coordenação Geral de Execução Orçamentária e Financeira e na Coordenação Geral de Controle Social e Ações Complementares.
A outra parte foi feita na Gerência Nacional do Programa Bolsa Família da CAIXA, em Brasília (DF), órgão operacionalizador do Programa.
Outros contatos se fizeram necessários na Controladoria Geral da União, com vistas à localização dos dados necessários à investigação; no Ministério do Planejamento, para coleta simplificada de dados referentes ao Planejamento Plurianual de 2004/2007 e 2008/2011.
Os sujeitos da pesquisa foram: o contador e coordenadores da Coordenação Geral de Execução Orçamentária e Financeira e da Coordenação Geral de Controle Social e Ações Complementares do Ministério do Desenvolvimento Social; o gerente da Gerência Nacional do Programa Bolsa Família, na CAIXA.
pesquisadas se referiram a avaliações sobre o controle social, ou seja, relativos aos benefícios.
Na CAIXA, com o Gerente Nacional do Programa Bolsa Família, os dados pesquisados dizem respeito à transferência dos recursos financeiros recebidos do Ministério de Desenvolvimento Social para os beneficiários finais.
2.3 COLETA DE DADOS
Inicialmente, a partir de novembro de 2010, foram feitos contatos na Controladoria Geral da União e no Ministério do Planejamento, com a finalidade de identificar, respectivamente no Portal da Transparência e nos Planejamentos Plurianuais, as ações e as funções indicativas dos gastos e da transferência de renda para o Programa Bolsa Família.
Numa segunda etapa, foram coletados nesses documentos (pesquisa documental) os dados específicos para o objetivo do trabalho.
Depois, foi feita a pesquisa de campo na Coordenação Geral de Execução Orçamentária e Financeira e na Coordenação Geral de Controle Social e Ações Complementares, nos dias 10 e 11 de fevereiro de 2011.
Os dados foram coletados pela pesquisadora.
2.4 INSTRUMENTOS DE COLETA
Na pesquisa de campo foi utilizado o questionário semiestruturado, abrangendo pontos de interesse do objetivo do trabalho e formulando no momento outras questões necessárias à compreensão ou ao detalhamento do assunto tratado.
O questionário é citado por Richardson et. al. (1999) como um instrumento cuja finalidade é descrever características e variáveis de uma determinada situação.
2.5 LIMITAÇÕES DA PESQUISA
Também o acesso a dados mais específicos, como os referentes ao controle dos gastos do governo com o Programa, por exemplo, necessitou de contatos especiais, com a finalidade de se compreender o nível de detalhamento em que as informações são registradas. Mesmo assim, nem todas as informações desejadas foram obtidas, impossibilitando uma verificação mais específica.
3 REFERENCIAL TEÓRICO
De acordo com Benjó (1999), o Estado moderno se diferencia do Estado feudal por três características, entre outras: distinção entre as esferas pública e privada; dissociação entre os poderes econômico e político; separação entre as funções administrativas e políticas, tornando-se autônomo.
Nos séculos XVIII e XIX, o Estado moderno pôde ser observado como liberal com o desenvolvimento impulsionado pela Revolução Industrial e, como social, com foco na redução dos ciclos de “altos e baixos” da sociedade capitalista. Na década de 70 do século XX, surgiram paradigmas intervencionistas do Estado nas atividades produtivas, vindo, daí, a noção de um Estado interventor (BENJÓ, 1999). Esse tipo de Estado não foi capaz de desenvolver a contento as atividades que tinha assumido, o que levou a um processo de descentralização no que se referia à prestação de serviços públicos e outros (BRESSER PEREIRA, 1997).
Segundo Jucá (2002, p. 3), esse processo se efetivava graças aos métodos administrativos da desconcentração e da descentralização. Nasceram, nesse último caso, “as entidades da administração indireta (autarquias e empresas públicas), da mesma forma que se verificou uma crescente tendência à associação do Estado com o capital privado”, o que era feito por meio de sociedades de economia mista e com a utilização de institutos como concessões e autorizações de serviços públicos.
O Estado tornou-se hipertrofiado, ensejando uma queda maior ainda em sua eficiência na prestação de serviços sociais; tornou-se sobrecarregado de tarefas que dificultavam a realização adequada de suas atividades essenciais. A diminuição da eficiência acarretava a insuficiência de recursos. Esse agigantamento contribuiu para a desestabilização estatal, com grandes alterações no sistema econômico e em seu funcionamento, entre outros aspectos de igual relevância (JUCÁ, 2002).
Dessa forma, o Estado Intervencionista transformou-se em obstáculo ao crescimento econômico e social. Havia, assim, uma crise e segundo Frischtak (1994,
apud BRESSER PEREIRA, 1996, p. 2), na crise, “o desafio crucial reside na obtenção daquela forma específica de articulação da máquina do Estado com a sociedade na qual se reconheça que o problema da administração eficiente não pode ser dissociado do problema político”.
A crise estrutural acabou exigindo mudanças bruscas e imediatas em seu modelo. Na década de 80, houve um movimento geral pela reforma do Estado e de seu aparelho (as instituições que o compõem), visando a uma redefinição de seu papel como forma de organizar a sociedade e de aprofundar a relação entre ele e a sociedade (JUCÁ, 2002).
No Brasil, tanto a percepção da natureza da crise, como a percepção da necessidade de se reformar o Estado, ocorreram acidentalmente e de forma contraditória, no desenrolar do próprio processo. No final dos anos 70, com o segundo choque do petróleo, até 1994, início do Plano Real, o País teve sua renda
per capita estagnada e uma inflação em níveis muito altos; a causa essencial dessa situação econômica foi a crise do Estado. Essa se caracterizou pela perda de capacidade estatal para coordenar o sistema econômico, de modo a complementar o mercado, além da crise política (BRESSER PEREIRA, 1996).
A preocupação dominante que tem orientado as reformas do Estado nos últimos pelo menos vinte anos tem sido a de promover um Estado eficiente. [...] parte-se da premissa de que é preciso recompor a organização estatal para dar capacidade ao poder público de lidar com os problemas emergentes. De acordo com essa vertente de compreensão, a crise do Estado contemporâneo decorreria da perda flagrante dessa capacidade de intervir na vida social, cumprindo os seus papéis de poder público. De modo que o aperfeiçoamento do Estado, que se realiza na busca de um Estado melhor se implementaria pelo critério da eficiência (GOMES FILHO, 2005, p. 2).
Para a preocupação sobre como criar condições para melhoria da qualidade da gestão pública, as respostas indicaram a busca da transparência na esfera pública como uma das principais estratégias. “O Estado deve ser transparente, como estratégia para o seu aperfeiçoamento” (GOMES FILHO, 2005, p. 2). A transparência se insere, assim, na perspectiva de uma nova forma de se pensar e de se realizar as ações do Estado e a política.
atual, na qual se vive a expectativa de uma nova configuração para o futuro. O que marca o mundo moderno é, reiteradamente, fazer surgir o novo, a partir da compreensão do passado histórico. Esse se tornou o chamado “espírito da época”, que serviu de base ao desenvolvimento do pensamento e ao debate político.
Na compreensão do passado histórico do Estado, para Gomes Filho (2005, p. 2), esse é “a remanescência de tradicionais formalismos, que lhe servem de fundamento e que têm rejuvenescido a despeito da tormenta desses processos de crise.” Em seu processo de mutações e de transmutações contraditórias, o Estado perdeu e ganhou, “ampliou e enxugou sua estrutura, conteve e tornou ostensiva sua interferência na vida social, substituiu o mercado e o tem criado, constituindo e cedendo espaço na esfera econômica”. Porém, em nenhuma dessas mudanças, nem seu caráter público nem suas implicações foram comprometidos. O Estado contemporâneo, desde o Estado moderno, “pertence à coisa pública, assim como o seu governo, a sua administração, as sua funções, o seu poder, o seu patrimônio, os seus atos, os seus agentes, o interesse que deve realizar, tudo enfim que lhe concirna.”
No Brasil, o novo espírito firmou-se com a reforma do Estado e de seu aparelho, estruturada, segundo Bresser Pereira (1995), com base em dois pressupostos: primeiro, na concepção de que a Constituição de 1988 tornou a administração pública1
3.1 PRESSUPOSTOS DA GESTÃO PÚBLICA POR RESULTADO
rígida e burocratizada, sendo necessário, então, reformulá-la; segundo, na compreensão de que, no plano social, o Estado deveria distinguir a formulação de políticas públicas da execução de serviços sociais; essa execução deveria ser descentralizada.
Para se compreender a gestão pública por resultado, é importante conhecer os pressupostos da administração pública burocrática, inclusive porque apesar de implantada a reforma do Estado e de seu aparelho, ainda se encontram, nesse novo modelo, características do modelo anterior.
1 Para Meirelles (1984), a administração pública representa o conjunto de órgãos por meio do qual o
A administração pública burocrática se baseia nos princípios da burocracia, que se refere, de modo geral, a uma estrutura administrativa pública ou privada baseada na rígida hierarquização e especialização das funções, tendo em seu âmbito o excesso de normas (DICIONÁRIO DE ECONOMIA, 1985).
Na administração, a Teoria da Burocracia foi implementada a partir da década de 40, pelas seguintes razões: fragilidade e parcialidade das Teorias Clássica e das Relações Humanas, que não permitiam uma abordagem global dos problemas organizacionais; necessidade de um modelo de organização capaz de caracterizar as variáveis envolvidas no processo organizacional e o comportamento dos membros dela participantes; crescente complexidade das empresas e necessidade de modelos organizacionais bem definidos; retomada dos trabalhos de Max Weber e dos princípios de sua Sociologia da Burocracia (WEBER, 1979).
Essa Sociologia propôs um modelo de organização baseado na racionalidade, ou seja, na adequação dos meios aos fins estabelecidos, como forma de garantir a eficiência máxima no alcance de seus objetivos. Três fatores contribuem para a implementação da burocracia moderna: a remuneração funcional em espécie, permitindo a centralização da autoridade e o fortalecimento da administração; o crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado; a superioridade técnica (quanto à eficiência) do tipo burocrático de administração, prevalecendo sobre a autonomia (WEBER, 1979).
De acordo com Bresser Pereira (1996, p. 4), “a administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e o privado eram confundidos.” Esse tipo de administração era incompatível com o capitalismo industrial e com a democracia parlamentar surgidos no século XIX, primeiro, porque o capitalismo exigia a separação clara entre Estado e mercado, e segundo, porque a democracia só poderia existir se a sociedade civil se distinguisse do Estado e o controlasse.
explícitos, foco nos procedimentos para a contratação de pessoal e de compra de bens e serviços, predomínio da lógica científica sobre a lógica intuitiva, ética profissional e regras para evitar o clientelismo e o favoritismo (BRESSER PEREIRA,
1999).
Bresser Pereira (1998) explica que a administração pública burocrática se concentra no processo, na definição de procedimentos para diversas atividades e na satisfação das demandas dos cidadãos. Não considera a ineficiência envolvida, porque a preocupação é evitar o nepotismo e a corrupção. Os controles são preventivos, porque a punição dos desvios é quase impossível. Em resumo, como não tem objetivos claros, nesse tipo de administração, a alternativa é controlar os procedimentos. Ela tem como centro suas próprias necessidades e perspectivas.
Bresser Pereira (1996, p. 3, 4) afirma que o início da crise dessa administração pública burocrática ocorreu ainda no regime militar,
não apenas porque não foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas também porque esse regime, ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país, através da redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura de concursos públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de administradores através das empresas estatais. Esta estratégia oportunista do regime militar, que resolveu adotar o caminho mais fácil da contratação de altos administradores através das empresas, inviabilizou a construção no país de uma burocracia civil forte, nos moldes que a reforma de 1936 propunha.
Continuando, esse autor afirma que a crise se agravou a partir da Constituição de 1988, quando a administração pública brasileira passou para o enrijecimento burocrático extremo; as conseqüências de se haver sobrevivido ao patrimonialismo misturou-se a esse enrijecimento e teve como resultado o alto custo e a baixa qualidade da administração pública.
Essa crise não é um conceito vago; ela tem um sentido específico, como por exemplo, entrando em crise fiscal, o Estado perde o crédito público em graus diferentes e sua capacidade de gerar poupança diminui ou desaparece. Consequentemente, sua capacidade de intervenção diminui bastante, quase imobilizando o Estado (BRESSER PEREIRA, 1997).Andrade e Jacoud (1993, p. 26) resumem:
existenciais atraentes no serviço; a maior parte deles não se insere num plano de carreira. Os quadros superiores não têm estabilidade funcional. As instituições de formação e treinamento não cumprem seu papel. A remuneração é baixa.
Como se observa, era uma crise sistêmica, requerendo que as reformas ocorressem em seus núcleos centrais, para daí se estenderem a todos os subsistemas interligados.
Para Gomes Filho (2005), essa situação levou à compreensão da crise do Estado como uma questão “marcadamente gerencial”. A falência de sua capacidade de atuação frente às demandas passou a ser considerada um problema de gestão. Assim, o Estado contemporâneo não se aproximava do modelo ideal, porque era mal administrado.
Em 1995, iniciou-se a reforma da administração pública brasileira, definida como administração pública gerencial, e Bresser Pereira (1998) explica que ela surgiu para enfrentar a crise de Estado. Esse modelo emergiu fortemente na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos após os governos conservadores que vigoraram em 1979 e 1980, respectivamente. Na Nova Zelândia, na Austrália e na Suécia, houve reformas em bases semelhantes. Na França, as reformas nesse sentido iniciaram em 1989.
No Brasil, a primeira tentativa de se implantar uma administração gerencial data de 1967, já como conseqüência da crise de Estado, mas antes das idéias neoliberais. A associação entre a administração pública gerencial e essas idéias se deve ao fato de as técnicas de gerenciamento serem introduzidas ao mesmo tempo da implantação de programas estruturais (BRESSER PEREIRA, 1998).
No governo de Fernando Collor de Melo, de 1989 a 1992, teve início uma reforma que deu impulso ao ajuste fiscal. Na área da administração pública, as tentativas desse governo foram equivocadas; porém,
Essa reforma só veio a ser implementada de fato no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, já em 1995. O discurso de Collor se baseava na noção de que “o Estado era um obstáculo à modernização do País” e tinha nas ideias neoliberais a solução para a crise que era, principalmente, fiscal. Os postulados neoliberais visavam à readaptação da estrutura administrativa do País às exigências capitalistas mundiais, além de buscar seu acesso ao cenário internacional (ARRUDA, 2005).
Fernando Henrique criou o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), tendo como Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, que então foi encarregado da reformulação dos princípios administrativos do País e da respectiva reforma. Para o referido Ministro, “reformar o Estado significava definir seu papel, deixando para o setor privado e para o setor público não-estatal as atividades que não lhe são específicas”. A reforma do Estado é, ao mesmo tempo, um processo de criação ou de transformação de instituições, com a finalidade de ampliar a governança e a governabilidade estatal, envolvendo três aspectos principais, a depender da área de serviços (atividades exclusivas do Estado, serviços sociais e científicos e produção de bens para o mercado): privatização – com empresas privadas administradas pela sociedade; publicização – que transforma organizações estatais em organizações públicas não-estatais; terceirização – que é a transferência de serviços auxiliares ou de apoio para o setor privado (BRESSER PEREIRA, 1997, p.22).
Segundo Bresser Pereira (2001), para a Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental, o paradigma da administração gerencial é a ruptura com as estruturas centralizadas, hierárquicas e piramidais, bem como com o controle no estilo taylorista. Essa ruptura é o elemento da verdadeira revolução gerencial, que exige a incorporação de referenciais novos para as políticas da administração pública, traçando outros caminhos para uma burocracia moderna do Estado. “Trata-se de colocar em prática as novas ideias gerenciais e oferecer à sociedade um serviço público de melhor qualidade, atrelando a esse serviço um novo critério de êxito: o objetivo é sempre o melhor atendimento ao cidadão-cliente a um custo menor” (BRESSER PEREIRA, 2001, p. 33).
pluralista, uma vez que a expansão das funções do Estado, a evolução da tecnologia a globalização da economia evidenciaram os problemas do modelo burocrático que não correspondia às exigências do cidadão-cliente (BRESSER PEREIRA, 1998a).
Para Bresser Pereira (2001), a reforma é gerencial, porque se inspira na administração de empresas privadas, embora as condições institucionais tenham de ser diferente das privadas, uma vez que o Estado não funciona por meio de trocas, e sim, de transferência, e seu objetivo não é o lucro, mas sim o interesse público; também porque visa dar condições efetivas aos administradores públicos para gerenciar as instituições com eficiência. Ela é democrática, porque tem como princípio a existência de um regime democrático, deixando claros os mecanismos de controle como fator essencial para a delegação da autoridade e para o efetivo controle dos resultados. A reforma também é social-democrática, porque reafirma o papel do Estado de garantir os direitos sociais, fornecendo instrumentos gerenciais para tal.
A nova reforma começou e avançou nos níveis institucional e cultural, respectivamente, na concessão de autonomia ao administrador público (para combater o clientelismo), valorização de suas decisões, inclusive as políticas; sepultamento da cultura burocrática, embora se reconheça que ainda sobrevive, na prática, traços da cultura patrimonialista. Mas no nível de gestão, a reforma apenas lançou suas bases fundamentais, para uma implantação que certamente ainda vai demorar, pois é a mais difícil (BRESSER PEREIRA, 2001).
A reforma da administração pública brasileira teve suas principais mudanças transformadas em leis.
3.1.1 Objetivos
Lustosa (2006) cita os seguintes princípios da administração pública gerencial: a articulação interinstitucional, o desenvolvimento de parcerias e outros instrumentos de co-gestão de projetos, de programas e de políticas públicas. Segundo Bresser Pereira (1995), a administração pública gerencial é orientada para o cidadão; concentra-se nas necessidades e perspectivas do consumidor.
Concentrada nos resultados diretamente ligados ao interesse público, a administração gerencial visa ao aumento da eficiência dos serviços ofertados pelo Estado ao cidadão, enfatizando a descentralização e a eficiência das empresas e dos serviços sociais, com foco nos controles de resultados a posteriori e não-burocráticos (BARBOSA, 2002).
O modelo gerencial adotado no Brasil segue os seguintes princípios, entre outros: ênfase no controle dos resultados (em vez de ênfase no processo, como na administração burocrática); separação dos órgãos entre formuladores de políticas públicas e executores dessas políticas; diferença entre unidades descentralizadas de atividades exclusivas do Estado e serviços sociais e científicos competitivos; transferência dos serviços sociais e científicos competitivos para o setor privado ou público não-estatal; controle das unidades descentralizadas por meio do controle social direto, do contrato de gestão com indicadores de desempenho e formação de quase-mercados, para controlar as atividades descentralizadas do Estado; terceirização das atividades institucionais de apoio, que passaram a ser licitadas no mercado de forma competitiva (BRESSER PEREIRA, 1997).
Princípios como a criação de indicadores de desempenho foram estabelecidos, tendo como estratégia principal a gestão pela qualidade, cujas formas podem assumir os mais variados modos de gestão. O problema não é escolher as estratégias, mas sim criar instituições que viabilizem a adoção dessas estratégias (BRESSER PEREIRA, 2001).
Na administração por resultados, a estratégia é utilizada com ênfase no controle para “saber se mantendo a quantidade de recursos constante os cidadãos estão sendo melhor atendidos pelo Estado e pelos serviços que esse financia” (BRESSER PEREIRA, 2001, p. 43).
3.1.2 Controle e avaliação na administração gerencial
A administração pública deve seguir princípios constitucionais estabelecidos para uma boa administração, como por exemplo: legalidade e finalidade - os atos administrativos devem seguir a lei, da mesma forma que os órgãos administrativos devem se voltar para fins do interesse público, para não se afastarem de sua finalidade; impessoalidade - os atos devem ser imputados ao órgão. A personalização só vale para a imputação de responsabilidade por ato danoso; moralidade – a probidade é uma forma de moralidade jurídica, é o conjunto de regras de conduta voltadas para a administração; eficiência - representa a avaliação dos custos para alcançar as finalidades pretendidas; seu conteúdo é a relação entre os meios e os resultados. A eficiência administrativa é obtida com a melhor utilização dos recursos humanos, materiais e institucionais e dos meios mais eficazes para satisfazer as necessidades coletivas, seguindo sempre o regime de igualdade (SILVA, 2001). Esses princípios delimitam as ações dos gestores públicos; dessa forma, estão associados às atividades de controle.
Para Ribeiro Filho (1997), temas antes pouco prováveis na administração pública, como por exemplo controle, passaram a ter uma grande dimensão no curto-prazo, demandando respostas urgentes para a mensuração da eficiência, da eficácia, da produtividade e da efetividade da gestão de recursos públicos no Brasil. Na análise das ações de ordenadores de despesas públicas, o fundamento constitucional da economicidade encontra seu sentido prático e objetivo no desenvolvimento de uma visão de accountability2
Geralmente, quando se fala em controlar, a primeira idéia é fiscalizar. Porém, controlar ações exige mais que isso. Controle é “o ato de dirigir qualquer serviço, fiscalizando-o e orientando-o do modo mais convincente” (MOREIRA, 2004, p. 1).
na prestação de contas. Essa visão pode ser avaliada quando se põe o cidadão/usuário/cliente como foco dos Sistemas de Informações Contábeis Gerenciais das Entidades da Administração Pública no Brasil, buscando sua satisfação, fidelidade e demanda por serviços.
A expressão controlar traz sempre a idéia central de verificação e disciplina do exercício de atividades. Daí, duas versões: a do direito francês, segundo a qual o controle implica o reexame de um ato, ou situação jurídica, e outra,
2 É “a responsabilização individual ou departamental para realizar uma função certa. Pode ser ditada
a do direito inglês, no sentido de poder diretivo, vigilância, predomínio sobre uma atividade programada (MOREIRA, 2004, p. 2).
Barbosa (2002) explica que os mecanismos de controle possibilitam tanto o ajustamento ou a correção dos rumos para se alcançar os objetivos dos programas aprovados, como o subsídio para novos planejamentos. Já a ausência de controle tem como conseqüência a manutenção de rumos (mesmo inadequados), gerando desperdício ou, no mínimo, mau uso dos recursos públicos. Dessa forma, facilita a corrupção, os desvios e faz com que a sociedade, que custeia o Estado, arque com custos maiores. Em resumo, os mecanismos de controle têm como finalidade prevenir e garantir a aplicação regular dos recursos públicos. E no caso da administração pública, como ela deve servir ao Estado, ante à finalidade para a qual foi criada, fica clara a necessidade de um controle permanente sobre todas as suas atividades administrativas. O controle, como um instrumento forte da democracia, tem como fim zelar pela responsabilidade e pela transparência na gestão pública.
Carvalho Filho (2007) afirma que a natureza do controle é a de um princípio fundamental da administração pública; dessa forma, ele não pode ser dispensado nem recusado pelos órgãos administrativos e deve ser realizado em todos os níveis da administração. É o controle que deve impedir a administração pública de se distanciar dos interesses públicos, dos princípios e das normas legais.
O controle pode ser classificado quanto ao momento, quanto à extensão e quanto a sua origem. No primeiro caso, ele pode ser controle prévio ou a priori, quando ele é feito antes do ato administrativo, para validar a respectiva prática. Exemplo de controle prévio é a autorização do Senado para que municípios, estados, Distrito Federal e a União possam contrair empréstimos no exterior. No segundo caso, controle concomitante ou a posteriori, tem como finalidade rever o ato administrativo e, se for o caso, corrigir seus defeitos, declarar sua nulidade ou sua ineficácia. Por exemplo, a homologação de um ato licitatório (RIBEIRO, 2009).
percebe uma preocupação com o cumprimento de metas (MOREIRA, 2004, p. 9).
Para Moreira, o controle de gestão é um acompanhamento simultâneo da atuação, com implementação de medidas corretivas que buscam garantir os recursos materiais e o aproveitamento dos recursos humanos, de forma proficiente.
Quanto à extensão, o controle pode ser: de legalidade, quando visa à verificação do ato em atendimento à lei, e de mérito, quando analisa a harmonia entre os objetivos estabelecidos e o respectivo resultado (BRAGA, 2008).
Quanto à origem, o controle é classificado como interno, quando ele é realizado no âmbito de um mesmo Poder (como atos de um Poder sobre seus servidores), e externo, quando é realizado por um Poder sobre o outro (como o julgamento das contas da Presidência da República pelo Congresso Nacional) (RIBEIRO, 2009).
A relevância do controle interno está no fato de ele ser realizado de forma muito próxima da realidade do órgão/instituição. O controle interno envolve os atos e os processos administrativos de um órgão, sendo sua integração um ponto fundamental para que o desempenho das atividades seja melhor. Sua aceitação pela organização é importante, porque ele resulta em uma observação contínua. É o adequado controle interno que possibilita demonstrar o desempenho dos órgãos públicos e assegurar sua efetiva transparência. O controle externo pode determinar ou impor correções, orientar e induzir o jurisdicionado quanto a alterações de procedimentos, mas não tem como atender as particularidades da instituição (MOREIRA, 2004).
voltado para a demonstração de que foram adotados todos os procedimentos previstos e na forma planejada (como decisões referentes às políticas, às análises e outras); eficiência, para demonstrar que a opção pelo tipo de execução foi a melhor (qualidade), no tempo mais curto possível (velocidade) e que os recursos foram otimizados (custos); segregação, que se refere à estrutura organizacional, a procedimentos e a atribuições de responsabilidade, para identificar os segmentos responsáveis por cada fase do controle (como a determinação de funções).
No Brasil, a Constituição previu a atividade de controle. Em seu art. 74, ficou estabelecido que o controle interno tem como principais funções as seguintes:
I – Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
[...]
IV – Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Mas embora a Constituição tenha previsto essa atividade, a própria União não tinha uma Controladoria estruturada efetivamente. Só com o Decreto nº 3.591, de 6 de setembro de 2000, essa lacuna foi sanada (MOREIRA, 2004).
Segundo o art. 8º desse Decreto, integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal:
I - a Controladoria-Geral da União, como Órgão Central, incumbido da orientação normativa e da supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema;
II - as Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais;
III - as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa;
[...]
Segundo Lustosa (2008), os dois primeiros PPA elaborados pelo governo federal após 1988 não tiveram muito impacto na abordagem mais estratégica do modelo de gestão. Porém, o PPA Avança Brasil 2000/2003 é um marco nesse sentido, por dois motivos:
- primeiro, porque há uma pretensão clara de se considerar o planejamento
público mais do que um planejamento econômico. “O reconhecimento da existência de atores (como as parcerias, por exemplo) que podem interferir nos resultados, assim como de recursos e objetivos que transcendem a questão estritamente econômica começa a ser delineada”;
- segundo, porque há a preocupação de recuperar a importância das
atividades de planejamento e de avaliação das atividades públicas, com base no esforço de articulação do planejamento com orçamento, do PPA com a LDO e com o Orçamento Anual.
Para esse autor, entre as propostas desse PPA, sua metodologia conta principalmente com as seguintes inovações:
1) o programa passa a constituir uma unidade básica de organização do PPA, além de módulo de integração entre o plano e o orçamento;
2) a consolidação da classificação funcional e programática passa a ser feita somente por nível de função e subfunção, que são categorias para a análise de políticas;
3) a partir dos programas, a classificação funcional-programática começa a ser realizada nas esferas de governo, durante a elaboração dos respectivos planos. Essa classificação é considerada uma categoria de ordem gerencial e deve ser tratada como instrumento de avaliação e de acompanhamento das ações governamentais;
4) os programas passam a ser definidos com base na identificação de problemas, e seus resultados devem ser acompanhados e avaliados por meio de indicadores e de metas previamente definidas;
6) são criadas operações especiais para viabilizar as transferências, dívidas e outras operações de impacto orçamentário, que não podem ser associadas a produtos e serviços entregues à sociedade;
7) instituiu-se a figura do gerente do programa, com a finalidade de articular o modelo de planejamento e uma proposta de gestão para o PPA.
Na administração pública, o controle pode ser feito: pela própria administração, pelo Poder Legislativo, pelo Ministério Público, pelos Tribunais de Contas e pela sociedade em geral. Cada Poder deve ter seu sistema de controle interno, com responsabilidade solidária dos agentes. As irregularidades não comunicadas ao Tribunal de Contas serão de responsabilidade de todos (MOREIRA, 2004).
No Brasil, no âmbito federal, o Congresso Nacional, o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria Geral da União (CGU) são alguns dos órgãos de controle. Esses órgãos gozam de autoridade legal e de autonomia suficiente para executar suas prerrogativas e para criar um ambiente propício a um funcionamento harmônico (RIBEIRO, 2009).
O Congresso Nacional controla a administração pública, principalmente o Poder Executivo, por meio de mecanismos institucionais, como: proposta de fiscalização e controle, solicitação de informações ao TCU, criação de comissão parlamentar de inquérito (RIBEIRO, 2009).
Lustosa (2006, p. 11,12) diz que uma das questões relevantes do controle no contexto do Congresso Nacional é verificar se o Poder Executivo teria como avaliar, isoladamente, “o desempenho de sua própria burocracia.” Campos, citada pelo autor, explica que “o verdadeiro controle do governo - em qualquer de suas divisões: Executivo, Legislativo e Judiciário - só vai ocorrer efetivamente se as ações do governo forem fiscalizadas pelos cidadãos.” Porém, não se trata de uma fiscalização individual, mas sim de uma sociedade organizada, pois desorganizadamente, ela não será capaz de garantir a accountabilitty, considerada um sinônimo de responsabilidade objetiva.
público sirva a sua clientela de acordo com os padrões normativos do governo democrático (CAMPOS, apud LUSTOSA, 2006, p. 12).
Nesse sentido, considera-se que o processo eleitoral não é suficientemente ágil para assegurar o interesse público, embora o controle democrático devesse representar uma das prerrogativas essenciais dos cidadãos organizados. O exercício desse controle é estabelecido com base na qualidade das relações entre o governo e o cidadão, entre burocracia e clientela e, consequentemente, com base no comportamento dos servidores públicos (LUSTOSA, 2006).
O controle exercido pelo TCU vem das atividades fiscalizadoras e de auditoria na gestão dos recursos públicos. A esse órgão competem diversas funções (consultiva, informativa, fiscalizadora, sancionadora, judiciante, corretiva, normativa e de ouvidoria) e também o controle social, consistente em um conjunto de ações sistemáticas de divulgação e de troca de experiências com a sociedade, de ações visando à capacitação de gestores públicos para controle dos recursos públicos, entre outras ações (RIBEIRO, 2009).
O controle exercido pela CGU é interno e tem como finalidade primordial a transparência da gestão e a defesa do patrimônio público, por meio de auditorias públicas, de correições, da prevenção e do combate à corrupção. Tem competência para assistir direta e imediatamente à Presidência da República (RIBEIRO, 2009).
A Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI) da CGU avalia a execução do orçamento da União, fiscaliza a implementação dos programas de governo e realiza auditoria na gestão dos recursos públicos federais que estejam sob a responsabilidade de órgãos e entidades públicos e privados (CGU, 2011).
A Constituição de 1988 estabeleceu também, em seu art. 204, II, a participação popular nas ações públicas de controle: “II – participação da população por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.”
Figura 1: Configuração do controle da administração pública brasileira Fonte: Ribeiro, 2009.
Os órgãos de controle dos programas, acima descritos, devem ser submetidos à avaliação de seu desempenho, considerando o que explicam Fagundes e Moura (2009, p. 98, 99), que a avaliação não se limita só ao controle:
O controle implica uma fiscalização exercida sobre as pessoas ou órgãos responsáveis pela execução de um programa, tendo por objetivo o cumprimento das normas estabelecidas. Em contrapartida, a avaliação se destina ao julgamento dos procedimentos e dos resultados obtidos, tendo em vista indicar mudanças necessárias nos planos e na sua execução.
Em outras palavras, a avaliação é um procedimento que inclui o controle, cujos resultados são julgados à luz dos objetivos estabelecidos, servindo para monitorar sua execução, quanto ao volume dos esforços e à qualidade.
3.2 CONSIDERAÇÕES SOBRE PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS NO BRASIL E SUA AVALIAÇÃO
A compreensão do contexto no qual se desenvolvem os programas governamentais no Brasil implica uma distinção teórica entre eles e termos aos quais estão vinculados e/ou associados, a fim de que se possa dimensionar as respectivas dependências e/ou interligações.
um processo de escolha de meios para a concretização de objetivos do governo, contanto com a participação de agentes públicos e privados; consiste em programas de ação governamental. Um conjunto de programas constitui uma política pública, sendo essa definida como "programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados".
O termo política refere-se a “um conjunto de objetivos que enformam determinado programa de ação governamental e condicionam sua execução”. Implica, desta forma, a idéia de orientação unitáriaquanto aos fins a serem atingidos. Também supõe uma certa hierarquia entre as diversas dimensões empíricas a serem presumivelmente atingidas, pelo menos a nível dos benefícios que adviriam de sua implementação. A direção para a qual aponta e os objetivos que orientam a referida política manifestar-se-iam, de forma clara, no interior dos projetos e atividades que a constituem (AUGUSTO, 1989, p. 1).
Rua (1997) explica também que há políticas que possuem características de "programas", porque têm objetivos e recursos claramente estabelecidos, enquanto outras não têm essas características, tendo finalidades menos claras, inclusive quanto aos limites.
Cohen e Franco (1994, p. 85, 86) diferenciam programas governamentais de planos de governo. Segundo eles, programa é “um conjunto de projetos que perseguem os mesmos objetivos. Estabelece as prioridades de intervenção, identifica e ordena projetos, define o âmbito institucional e aloca os recursos a serem utilizados”; plano é “a soma de programas que procuram objetivos comuns, ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos específicos, que constituirão por sua vez os objetivos gerais dos programas”. Na maioria, os programas são de responsabilidade de organizações públicas (pode haver organizações privadas, mas seguindo diretrizes instituídas por órgãos de planejamento) e têm um universo temporal de um a cinco anos, embora alguns tenham superado esse período.
Os programas sociais consistem em desdobramentos do processo de planejamento setorial e são concebidos e implementados para alcançar determinados propósitos da política social. Isto é, à medida que todos os problemas sociais não podem ser enfrentados simultaneamente e com igual intensidade, a ação governamental é direcionada para o atendimento de linhas de atuação prioritárias (FAGUNDES; MOURA, 2009, p. 96).
respectivas ações. Projetos são empreendimentos formados por um conjunto de operações inter-relacionadas e coordenadas, limitadas no tempo, cujo objetivo é alcançar objetivos determinados dentro desses limites As principais diferenças entre essas unidades são: a continuidade temporal e a utilização dos recursos. “O primeiro apresenta execução continuada e emprego intensivo de recursos para manutenção, enquanto o segundo é delimitado no tempo, e a utilização dos recursos destina-se, via de regra, para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação governamental” (FAGUNDES; MOURA, 2009, p. 96).
No Brasil, é importante destacar que a formulação e a execução de programas sociais pelo Estado têm feito prevalecer os interesses econômicos sobre as metas de maior eqüidade social; sua intervenção nessas áreas vem se fazendo, prioritariamente, através da articulação do aparelho governamental com o setor privado, produtor de serviços ou de bens. Seus gastos nesse campo têm importância fundamental, à medida que traduzem sempre a tensão existente entre os imperativos da reprodução do capital e as necessidades da população trabalhadora. Do ponto de vista governamental, todo o problema consiste em conciliar uma política de acumulação que não exacerbe as iniqüidades sociais a ponto de torná-las ameaçadoras, e uma política de eqüidade que não comprometa — e, se possível, ajude — o esforço de acumulação (AUGUSTO, 1989, p. 4).
A proximidade entre os conceitos de programas governamentais e de políticas públicas faz com que ambos sejam avaliados por estudiosos seguindo parâmetros semelhantes e tratados em uma mesma perspectiva teórica.
Na administração pública brasileira, como o modelo gerencial é baseado na articulação entre instituições, a agência implementadora sempre vai depender de outros órgãos, de parceiros e de outros instrumentos de co-gestão de projetos, de programas e de políticas públicas (LUSTOSA, 2006).
Desse modo, as agências e instituições que se multiplicam para possibilitar a implementação dos diversos planos, programas e políticas, tendem a revestir-se da qualidade de “públicas”, não propriamente por força de suas práticas correntes, mas por deverem sua origem ao fiat do Estado ou por gravitarem ao seu redor (AUGUSTO, 1989, p. 3).
para esse fim. É por meio dessas relações que se combinam as estruturas e os processos, integrando atores e desenvolvendo-se trocas mútuas.
Arretche (2006) comenta sobre o descompasso entre o ritmo da formulação e das decisões públicas e o de sua implementação e resultados reais, além da deficiente qualidade na prestação dos serviços sociais. A superação dessas dificuldades, no âmbito municipal e no estadual, não pode ser só de responsabilidade dos respectivos governos, porque eles têm uma capacidade menor de mobilizar recursos próprios e por sua própria alçada de atuação. O governo central é que pode superá-las, quando investir na redução das desigualdades regionais ou pelo menos contribuir para que elas não aumentem.
Um outro limite com o qual os programas sociais têm que se haver é a fragmentação da burocracia pública. As disputas burocráticas, a busca de liderança institucional ou pessoal nos papéis-chave de execução ou a defesa de espaços de poder por parte de grupos ou instituições, não são exclusividade dos programas e políticas sociais, mas contingências da ação em contextos de organizações complexas. Entretanto, no âmbito do Estado, prejudicam de forma mais acentuada a organicidade dos programas sociais, já que esses dependem geralmente da ação concertada de diversos órgãos e instâncias decisórias (COSTA, 2002, p. 29).
Costa também explica que não se pode desconsiderar a baixa capacidade institucional e gerencial na aparelhagem das políticas públicas. Segundo ele, a implementação de ações públicas no Brasil traz à tona a precariedade generalizada que vai desde as informações referentes aos programas, que permitem sua implementação e seu acompanhamento, até instrumentos que permitem a atuação dos grupos de forma coerente.
Jacobi (2002) cita a pouca participação de atores relevantes nesses processos, o que pode contribuir para o desvirtuamento da respectiva gestão. Ele considera que os condicionantes da cultura política brasileira (e da América Latina), como as relações clientelistas e meritocráticas, por exemplo, embora não sejam impeditivos, podem dificultar a maior participação de atores de relevo.
Os resultados de um programa social são medidos através do desempenho da ação pública, ou seja, através da avaliação desse desempenho.
3.2.1 Avaliação e controle dos programas sociais: desafios
como um dos principais obstáculos a suplantar para se ter uma avaliação conseqüente.” Há uma ameaça irreal sentida como possível perda de poder, que se transforma em fator de inibição das práticas avaliativas.
Mas de acordo com Ribeiro (2009), foi nos anos 90 (século XX) que a avaliação se destacou no Brasil, no debate sobre as ações de governo e tendo como foco a crise do setor público e o esforço de organismos internacionais (como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, por exemplo) para instrumentalizar países no sentido de uma gestão pública mais eficiente e mais efetiva. Concomitantemente a essas questões, havia a implantação da gestão pública, o contexto da globalização econômica e a perda da centralidade do Estado no processo de produção de bens e de serviços.
Ao longo dos tempos, os objetivos da avaliação foram relacionados à busca da racionalidade no processo de formulação e da respectiva alocação de recursos públicos. Porém, esses objetivos podem sofrer alguma variação, a depender da tendência política dos atores que se encontram no poder, os quais podem tanto se situar em um polo conservador (ressaltando a eficiência na redução de custos), como em outro, enfatizando a efetividade dos serviços visando à promoção da melhoria de vida dos beneficiários. Mais recentemente, a avaliação também se preocupa com a qualidade dos benefícios a serem alcançados, em detrimento da valorização de métodos quantitativos (WEISS, 1998).
Para se definir a avaliação, deve-se levar em conta sua finalidade básica, isto é, aquilo que deve ser analisado e as atividades que são necessárias à respectiva realização. Uma avaliação pode produzir julgamentos de valor sobre o que está sendo avaliado, pode determinar o valor de um programa ou de partes dele. Worthen et al. (2004, p. 57) explicam que há avaliações mal planejadas, mal executadas ou impróprias, destacando a importância das práticas avaliativas, cuja melhora deve ocorrer para que as avaliações surtam os efeitos desejados. Segundo esses autores, o “verdadeiro problema da avaliação é sua frequência e magnitude”.
A avaliação pode ter finalidades diferentes, a depender a etapa que vai ser avaliada. Uma avaliação da gestão e do funcionamento de programas enfoca seu funcionamento e tem como função principal verificar, por exemplo, se a população-alvo do programa está sendo atendida, se o cronograma está de acordo com o planejado e se há eficiência na alocação dos recursos (NEPP, 1999).
Porém, Kanté (2009) explica que a avaliação não é uma etapa final da implementação de projetos. É uma atividade a ser realizada em qualquer fase do processo (planejamento, implementação, controle), observando-se cada resultado, corrigindo-se os rumos ou ajustando-se os procedimentos a partir dele, se necessário.
Os programas sociais justificam a realização de avaliações permanentes e de forma ampla, não só do ponto de vista econômico. Embora os programas sociais geralmente suscitem avaliações comprometidas, também se observa que elas se alternam nos focos, como: a) preocupações apenas com os resultados e impactos sociais desejados; b) restrições de recursos por questões legítimas, mas limitadas a entendimentos determinados. Muitas vezes, problemas de gerenciamento de programas sociais dão à avaliação uma importância significativa, fazendo com que ela assuma uma condição de instrumento central, indispensável à gestão (MARINHO; FAÇANHA, 2001).
lado e, por outro, submete-os aos mecanismos de controle governamental (MARINHO; FAÇANHA, 2001).
A avaliação dos programas foi vista por Cohen e Franco (1994) como um dos fatores fundamentais ao alcance de sua efetividade, junto com o avanço no conhecimento técnico, a realização de diagnósticos adequados e a melhoria dos sistemas de informação.
Vedung (1997) inclui a avaliação na perspectiva da gestão por resultados, explicando que três pontos são fundamentais para uma boa prática gestora, em relação às políticas públicas: a fixação de objetivos claros, a participação na adoção de decisões e um esquema de retroinformação objetivo dos resultados alcançados. Nesse tipo de gestão, cuja característica é verificar se os resultados previstos foram alcançados e se podem ser comparados aos de programas com objetivos similares, o mecanismo de avaliação das políticas públicas tem uma dupla função: enviar sinais dos resultados esperados aos agentes e proporcionar uma retroalimentação contínua e sistemática de informações sobre os processos.
A avaliação é uma característica da gestão orientada para resultados. Como é lógico, os resultados que aparecem explicados nas avaliações são importantes. A gestão por resultados se baseia na ideia de feedback contínuo e sistemático aos agentes de informações confiáveis sobre os resultados da política e dos programas. [...] A gestão por resultados é um fruto da filosofia do ”limitar-se a declarar os feitos” (VEDUNG, 1997, p. 50).
Filgueiras (2008) esclarece que os tipos de controle associados às políticas públicas, logo aos programas, são variados: o vertical é feito pela sociedade sobre as organizações públicas e sobre os políticos. A eleição é o meio mais comum de se exercer esse controle; o horizontal é realizado por uma organização pública sobre outra ou outras, envolvendo órgãos detentores do poder em ações que passam da supervisão de rotinas para as sanções legais (controle realizado pelo Ministério Público e pelo TCU). Há também o controle interno e o externo, realizados sobre a administração pública e, ainda, o controle administrativo, que é resultado do poder e do dever de tutela da administração pública sobre seus atos e os de seus agentes. Esse tipo de controle geralmente é feito por um poder hierárquico, como é o caso do controle da CGU sobre os órgãos do Poder Executivo.
As avaliações de desempenho precisam ocorrer em planos diferentes: no da produção, para poder modelar o comportamento dos administradores e gestores; e no dos resultados, para que possam ser elaboradas políticas consistentes. A avaliação de resultados pode ajudar os administradores a aprimorar suas estratégias; e a avaliação de produção pode oferecer a chave para a explicação de problemas que surjam nos resultados (KETTL, 1998, p. 91).
3.3 EFICIÊNCIA DOS PROGRAMAS SOCIAIS
A eficiência é definida pelo certificado ISO 9000-2005 como "a relação entre o resultado atingido e os recursos utilizados”. Concordando, Arretche (1999) explica que a eficiência visa avaliar a relação entre o esforço demandado para a implementação das políticas públicas e seus resultados.
Silva (2009, p. 2) define a eficiência como a “capacidade para conseguir um fim empregando os melhores meios possíveis". A eficiência associa os recursos utilizados à quantidade estimada de recursos a utilizar, representando o grau no qualos recursos utilizados são transformados em produtos. “Portanto, dá uma medida da relação entre os recursos e seu grau de aproveitamento nos processos.” Fala-se em eficiência quando se enfocam os custos operacionais, o tempo dos processos e os desperdícios.
Complementando, Silva (2009, p. 3) cita outros autores: para Soler, a eficiência é o "como"; para González, é a faculdade para se obter um determinado efeito, é a ação por meio da qual se obtém esse efeito, é a “aptidão, concorrência, eficácia no cargo que se ocupa ou trabalho que se desempenha”, é a otimização do processo produtivo ou dos serviços, é a capacidade de se alcançar um fim com a utilização dos melhores meios possíveis; para Fernández, a eficiência representa a realização de um trabalho ou uma atividade com o menor custo e no menor tempo possíveis, “sem desperdiçar recursos econômicos, materiais e humanos; mas ao mesmo tempo implica qualidade ao fazer bem o que se faz”.
Andrade (1999) explica que os procedimentos eficientes devem ser: executados com a melhor qualidade; no tempo mais curto possível e com a otimização dos recursos. O conceito de eficiência também inclui a verificação de pontos de estrangulamento e diminuição do processo, de pouca racionalidade na organização dos processos e da existência de estruturas ou sistemas pouco condizentes com os objetivos ou a capacidade do programa.
Marinho e França (2001, p. 7) reconhecem que a efetividade e a eficiência dos programas sociais “são ingredientes indispensáveis da eficácia, inclusive para fins de conhecimento dos resultados pretendidos”. Segundo os autores, “programas sociais só serão eficazes se forem antes efetivos e eficientes, e os objetivos pretendidos dos programas também são estruturados pela condução e objetivos efetivos dos programas.”
Farias (2010, p. 4) esclarece que o conceito de eficiência a ser adotado em avaliações depende da realidade na qual os programas sociais foram implementados. Avaliando um programa social amplo, em uma cidade do interior da Paraíba, cujo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) encontra-se abaixo da média do geral brasileiro, adotou o conceito de eficiência de Piacentini, ou seja: “eficiência é a qualidade de fazer com excelência, sem perdas ou desperdícios; eficiente é aquilo ou aquele que chega ao resultado, que produz o seu efeito específico, mas com qualidade, com competência, com nenhum ou com o mínimo de erros.”
4 PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
O Programa Bolsa Família (PBF) integra a política social do Programa Fome Zero, definido por Graziano da Silva (2002, p. 2), ”acima de tudo como a semente de um modelo de desenvolvimento que gera inclusão, não assistencialismo”.
4.1 REPRESENTAÇÃO DO PROGRAMA NA POLÍTICA PÚBLICA SOCIAL DO FOME ZERO
Articulado em quatro eixos, o Programa Fome Zero atua nas seguintes áreas, conforme segue (BRASIL, 2002):
Eixo 1 – Acesso aos Alimentos: contendo programas e ações de transferência de renda (como o Bolsa Família) de alimentação e nutrição (como Alimentação Escolar, Cisternas e outros) e de acesso à informação e à educação (como as ações educativas e os meios de informação que acompanham o desenvolvimento de cada programa).
Eixo 2 - Fortalecimento da agricultura familiar: contendo ações específicas na agricultura familiar, que promove geração de renda no campo e o aumento da produção de alimentos para o consumo (como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – Pronaf, garantia safra e seguro da agricultura familiar).
Eixo 3 – Geração de Renda: contendo ações que incentiva a economia solidária (como a economia solidária e inclusão produtiva) e desenvolve ações de qualificação da população de baixa renda (como a qualificação social e profissional) no sentido de contribuir para a sua inserção no mercado de trabalho.
Eixo 4 – Articulação Mobilização e Controle Social: contendo como proposta estimular a sociedade a firmar parcerias com o governo federal para a realização de campanhas de combate à fome e de segurança alimentar e nutricional (como a casa das famílias – centro de referência de assistência social (CRAS), capacitação de agentes públicos e sociais, mutirões e doações).
