ORÇAMENTO DE CAPITAL E LEIS DE PROGRAMA NO BRASIL

O planejamento com viés de intervenção estatal na economia, como se viu, apenas surgiu no Brasil a partir de 1946, em razão do orçamento de capital e da influência das leis francesas de programa. A isso se deve a pouca normatização a nível constitucional e legal, bem como a pouca tradição planejadora no país no que toca ao orçamento de capital e a programação de despesas para serem atendidas em vários anos.

Ressalte-se a diferença entre orçamento de capital e leis de programa plurianual do modelo francês. Lá, segundo informa Baleeiro, são leis de programa os “diplomas legislativos que autorizam o governo a empenhar uma despesa em bloco de uma só vez, embora os pagamentos se devam fazer em parcelas anuais.”217 O seu fundamento foi justamente afastar o óbice do “princípio” da anualidade com referência a grandes obras públicas, as quais restariam dificultadas caso houvesse o requisito da autorização anual pelo Parlamento.

“A lei de programa resolveu o assunto, permitindo que a Administração pudesse empenhar de uma vez o total da despesa para a realização, ficando vinculado o Parlamento à inclusão das parcelas nos exercícios sucessivos.”218 Fenômeno contemporâneo à lei de programa é o orçamento de capital, esse normatizado no Brasil desde a CF/46, especialmente após a Lei 4.320/64 e Lei

216 _{Cf. JUND, Sérgio. Administração, orçamento e contabilidade pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006, p. 65.} 217 _{BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à Ciência das Finanças. 16ª Ed. rev. e atualizada por Dejalma de Campos.}

Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 433.

Complementar nº. 03 de 1967. Mas há diferenças, embora rompam ambos com a anualidade e a unidade:

A lei de programa não se confunde com o orçamento de capital embora um e outro rompam, aparentemente, com a anualidade e a unidade pelo estabelecimento de duas cédulas e pela dilatação do exercício. A primeira é rígida e visa vincular o legislador à concessão de créditos escalonados por vários anos. O orçamento de capital, pelo contrário, é flexível e tem por precípuo objetivo o equilíbrio econômico em face das variações cíclicas.219

O próprio Baleeiro afirma, porém, que a lei de programa é uma técnica de orçamento de capital vinculativo ao legislador no período de mais de um ano, conforme se vê, ao explicar sobre a política de orçamento de capital: “O Congresso estaria vinculado a incluir no orçamento ordinário e anual as parcelas daquela lei, que teria o caráter de orçamento de capital para um período de alguns anos. As ‘leis de programa’ da França fornecem exemplo dessa técnica.”220

No Brasil, a tendência ao planejamento do investimento estatal por alguns anos recebeu um estímulo sem par na história do direito positivo brasileiro que de todo modo influenciou o arcabouço constitucional atual: a Lei Complementar nº. 03/67, a partir da reserva do art. 46, III, da CF/67, e dos conceitos da Lei nº. 4.320/64, dispôs sobre o orçamento plurianual de investimento (OPI – exclusivamente composto de despesas de capital) e sobre os Planos Nacionais – PN.

A dinâmica era a de possibilitar o planejamento do investimento estatal a partir de Planos Nacionais quinquenais, tidos como “conjunto de decisões harmônicas destinadas a alcançar, no período fixado, determinado estágio de desenvolvimento econômico e social” (art. 2º). Plano Nacional, portanto, conteria as diretrizes, informações e objetivos a serem alcançados. Daí a sua natureza instrumental de alcançar certo estágio de desenvolvimento, reiterada no §2º do art. 2º: “O Plano Nacional deverá indicar as decisões alternativas que poderão ser adotadas durante sua execução, a fim de que o resultado final seja efetivamente alcançado.”

A prerrogativa de elaboração cabia ao Executivo, o qual submeteria o documento ao Congresso Nacional, antes do término de vigência do Plano Nacional anterior. No silêncio dentro de certo prazo, considerar-se-ia o novo Plano aprovado (art. 3º). Inclusive, a proeminência dada ao Executivo revela-se na impossibilidade de revisão pelo Legislativo do Plano já aprovado, a não ser as modificações de iniciativa do Chefe do Executivo:

Art. 17. Não será objeto de tramitação, devendo ser arquivada, por ato do Presidente do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, qualquer proporção que implique em alterar o Plano Nacional, aprovado pelo Congresso Nacional, a não ser as de iniciativa do Poder Executivo, na forma estabelecida nesta Lei.

Os projetos decorrentes do Plano Nacional seriam ordenados em programas setoriais e regionais, cuja expressão financeira seria o orçamento plurianual de investimento. Esse, por sua

219 _{BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à Ciência das Finanças. 16ª Ed. rev. e atualizada por Dejalma de Campos.}

Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 433.

vez, seria trienal, feito sob a forma de orçamento programa e composto exclusivamente pelas despesas de capital concernentes ao cumprimento do Plano pré-fixado. Devia indicar “os programas setoriais, seus subprogramas e projetos e o respectivo custo, especificados os recursos anualmente destinados à sua execução”; e determinar “os objetivos a serem atingidos em sua execução” (art. 6º).

Ademais, pelo art. 7º, o Orçamento Plurianual de Investimento, ao contrário dos Planos Nacionais, em que se continha apenas diretrizes, informações e objetivos a serem alcançados no período de cinco anos, devia indicar os recursos orçamentários e extraorçamentários necessários à realização dos programas, subprogramas e projetos, inclusive os financiamentos (receitas de capital) contratados ou previstos, de origem interna ou externa.

Observe-se que tal modo de planejar os recursos públicos e os objetivos a serem alcançados pelo Estado em determinado período de tempo constitui precursor do planejamento orçamentário da Constituição de 1988, não é mera absorção pela Constituição brasileira das disposições da Constituição alemã.

Por mais que haja semelhanças, fato é que já existia a tendência constitucional e infraconstitucional, respectivamente nas Constituições de 1946 e de 1967, e nas leis LO nº. 4.320/64 e LC nº. 03/67. Não se tratou, portanto, de cópia sem nenhum instituto precursor no direito brasileiro.

Note-se que os Planos Plurianuais – PPA – conforme o art. 165, §1º, CF/88, assemelham-se muito aos Planos Nacionais da LC 03/67 explicados acima: “§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada” (art. 165, §1º).

O PPA refere-se a quatro anos (sempre vigendo o Plano do governo anterior sobre o primeiro ano de mandato do governo posterior), enquanto que o PN era quinquenal. No plano substancial, o PPA trata de metas e prioridades para despesas de capital e decorrentes, além do programa de duração continuada, tal qual o PN da LC nº. 03/67.

De outro lado, o Orçamento Plurianual de Investimento – OPI – está a par da Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 165, §2º, CF/88):

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A diferença repousa, apenas, no conteúdo da LDO abarcar também metas e prioridades, além de se referir a um ano financeiro, enquanto que o OPI se referia a três anos e continha exclusivamente a previsão das despesas de capital. Mas o dever de correspondência a um Plano de

duração maior, com o fito de alcançar certos objetivos (estágio de desenvolvimento econômico- social) já existia entre PN e OPI, tanto quanto existe hoje entre PPA e LDO, sendo que esse dever hoje é de nível constitucional.

Inclusive, no plano fático, os Planos de investimentos acompanharam a tendência mundial das leis de programa, mesmo antes da normatização pela LC nº. 03/67. Para isso a CF/46 foi essencial, haja vista de que a primeira experiência de cunho nacional e figurativa de um verdadeiro orçamento de capital plurianual só aconteceu após a sua vigência, com o Plano SALTE, no governo de Marechal Dutra, implementado a partir de 1949.

Até então, era comum apenas realizar orçamentos como documentos meramente contábeis de receita e despesa (seguindo algumas regras constitucionais, como visto acima), denomináveis, no diapasão da Lei 4.30/64, de orçamentos correntes.

O Plano Salte, exemplo de uma lei de programa de larga envergadura, provocou o debate sobre o assunto no Parlamento brasileiro, quando sua execução foi interrompida depois de 1951, tendo sido reconhecida a necessidade de lei para revogá- lo, o que importa proclamar vinculação do Congresso à inclusão das parcelas previstas para cada orçamento.221

Merecem relevo também o plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek, com trinta objetivos em cinco grandes metas (energia, transportes, alimentação, indústrias de base e educação), entre 1956 e 1960; o Plano Trienal, realizado de forma incompleta entre 1962 e 1963, no governo de João Goulart; e o Plano de Ação Econômica do Governo, marcado por forte intervencionismo no governo Castelo Branco (PAEG – 1964-1967). No papel, houve também o Plano Decenal para o período de 1967 a 1976, mas esse não foi posto em execução.222

Aplicados durante a ditadura militar foram o Programa Nacional de Desenvolvimento (1968-70), o de Metas e Bases (1970-73), e o Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (PND – 1972-74), em três fases, encerrado no governo de Governo Figueiredo (1979-1985) por motivo de crise econômica.

A instabilidade no seguimento de tais Planos revela que havia problemas estruturais. Um desses, definitivamente, trata-se da ausência de um dever de correspondência entre o programa (plurianual) e o orçamento anual, o que desafia a prática orçamentária, mesmo as disposições da CF/88 nesse sentido. Sobre a possível aplicação de orçamentos programa plurianuais antes da Constituição cidadã, Sérgio Jund já escreveu:

[...] antes da Constituição de 1988, tais instrumentos, ainda que elaborados, não cumpriam a sua finalidade, uma vez que não havia uma integração de tais planos, o

221 _{BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à Ciência das Finanças. 16ª Ed. rev. e atualizada por Dejalma de Campos.}

Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 433-434.

que acabava por torná-los instrumentos distintos sem nenhuma convergência prática de objetivos, e sim peças de ficção elaboradas para cumprir exigências legais.223 Após a CF/88 alguns planos foram seguidos com o fito de conter a inflação e permitir a abertura econômica do país, como o Plano de Estabilização Econômica (1991), o que demonstra a não concretização da tentativa de organização e institucionalização de um plano prévio e centralizador das propostas governamentais de investimento público atinentes a vários anos, consistente na obrigatoriedade do Plano Plurianual e do Orçamento-programa. Trata-se afinal de esforço interpretativo para o cumprimento do princípio do planejamento, o qual deve ter sua natureza normativa reafirmada o quanto antes.