Por possuir responsabilidade essencial de proporcionar a melhor condição de bem-estar à coletividade, o Governo necessita de ferramentas financeiras de alocação de recursos públicos. A essa ferramenta de planejamento e programação de ações dá-se o nome de orçamento público.
Para Angélico (1994), o orçamento é, na sua mais exata expressão, o quadro orgânico da economia pública, ou seja, é o espelho da vida do Estado, por onde se conhecem os detalhes de seu processo e sua cultura. Para análise da evolução das receitas públicas e desempenho da administração municipal, faz-se importante a compreensão da definição citada do referido autor.
Segundo Piscitelli (1995, p.47):
A ação planejada do estado quer na manutenção de suas atividades, ou na execução de seus projetos, materializa-se através do orçamento público, que é o instrumento de que dispõe o poder público para expressar, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem efetuados.
O orçamento público como um ato preventivo e autorizado das despesas que o estado deve realizar em um exercício é um instrumento da moderna
administração pública (Silva 2009). O aspecto subjetivo do orçamento público constitui a faculdade adquirida pelo cidadão de aprovar, por seus representantes legitimamente eleitos, os gastos que poder público realizará durante o exercício.
O estabelecimento de normas para as finanças públicas está previsto no inciso 1º do artigo 1º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal que será abordada em aspectos principais outra seção deste trabalho. No Brasil, o Sistema de Planejamento Integrado, em atendimento Constituição Federal baseia-se nos seguintes instrumentos.
Plano Plurianual;
Lei de Diretrizes Orçamentárias; Lei de Orçamentos Anuais.
A ação de cada um desses instrumentos está relacionada ao outro, submetendo assim, ao entendimento de que são os instrumentos que promovem a integração do planejamento. Segundo Kohama (2014), o sistema de planejamento integrado, busca principalmente, analisar a situação atual para identificar as ações ou alterações a serem desenvolvidas visando atingir a situação desejada.
A fim de ampliar o entendimento sobre cada um dos instrumentos de planejamento, estes serão abordados individualmente a seguir.
2.7.1. Plano Plurianual (PPA)
O Plano Plurianual é um dos instrumentos de planejamento do orçamento governamental. Está previsto pelo artigo 165 de Constituição Federal e regulamentado pelo Decreto 2.829 de outubro de 1998. A realização do Plano Plurianual é de médio prazo, e é nele que serão estabelecidas as diretrizes, os objetivos e as metas a serem atendidos pela administração pública. Sua aprovação é realizada por Lei Quadrienal, submetida a prazos e ritos diferenciados de tramitação.
Segundo Tesch (2008), o PPA tem como objetivo formular as diretrizes para as finanças públicas no período do plano, incluindo a política de fomento e o
programa de aplicação das agências financeiras de crédito e identificar e avaliar os recursos disponíveis para o desenvolvimento de ações a cargo da administração pública.
Conforme Nunes (2002, p.23):
O Plano Plurianual é o instrumento de planejamento estratégico das ações do Governo para um período de quatro anos. O PPA visa a expressar com clareza os recursos pretendidos pelo governo que o elabora e deve estar comprometida com o desenvolvimento sustentável e com a evolução das estruturas de gerenciamento dos órgãos da administração municipal.
Para Slomski (2003), é uma Lei que abrangerá os poderes na União, Estados, Distrito Federal e nos Municípios; será elaborada no primeiro ano do mandato do Executivo e terá vigência de quatro anos.
Segundo Kohama (2014), o PPA é um plano de médio prazo, através do qual se procura ordenar as ações do governo que levem ao atingimento dos objetivos e metas fixados para um período de quatro anos.
Em resumo o Plano Plurianual é o primeiro instrumento de planejamento a ser elaborado e através dele serão organizadas as ações do governo para os próximos quatro anos para que seja possível atingir as metas e objetivos fiscais.
2.7.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A Lei de Diretrizes Orçamentárias ou LDO como também é chamada, é o projeto de Lei pelo qual são estabelecidas as metas e prioridades para o exercício financeiro seguinte. A referida Lei tem como principal, nortear a preparação e organização dos orçamentos fiscais e da seguridade social e de investimentos do poder público.
De acordo com o artigo 165, § 2º da Constituição Federal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias:
Compreenderá as metas e prioridades da administração publica, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;
Orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA); Disporá sobre as alterações na legislação tributaria;
Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficias de fomento.
Segundo Tesch (2008), o equilíbrio entre receita e despesas, decorrente do fluxo de receita prevista, é conteúdo que deve estar disposto de forma clara na Lei de Diretrizes Orçamentárias, de acordo com o art. 4º da LRF, inciso I, item A.
Para Kohama (2014), a Lei de Diretrizes Orçamentárias, tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais, de forma a adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidos pelo Plano Plurianual.
Conforme Slomski (2003, p. 305):
A LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estadual e municipal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agencias financeiras oficiais de fomento.
Com base nos autores citados, pode-se dizer então que a LDO, dentre os três instrumentos de planejamento, é a que possuir maior planejamento que tange a sua elaboração, pois é através dela que serão definidas as metas, e prioridades a serem observadas pela administração pública.
2.7.3. Lei de Orçamentos Anuais (LOA)
A fim de tornar realizável o planejamento apresentado no PPA, obedecendo- se as diretrizes abordadas na LDO, elabora-se a Lei Orçamentária Anual. A referida Lei compreenderá a programação das ações a serem tomadas, com vista a obtenção dos objetivos e metas determinados.
Para Slomski (2003, p. 305), a Lei orçamentária Anual compreenderá:
Orçamento fiscal referente aos poderes da União, dos Estados e dos
Municípios, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
Orçamento de investimentos das empresas em que a União, os Estados
e os Municípios, direta ou indiretamente, detenham a maioria do capital social com direito a voto;
Orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
Segundo Kohama (2014), para viabilizar a concretização das situações planejadas no Plano Plurianual, obedecida a Lei de Diretrizes Orçamentárias, elabora-se o Orçamento Anual, onde são programadas as ações a serem executadas.
Embasando-se nas referencias dos autores citados acerca dos instrumentos de planejamento, percebe-se que o orçamento público, está diretamente ligado ao desenvolvimento dos municípios. A metodologia de elaboração dos instrumentos de planejamento deve ser apropriada a fim de promulgar com a maior veracidade a responsabilidade do Governo para com a sociedade.
Para Tesch (2008), o PPA tem como função estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração pública. Cabe à LDO, anualmente, orientar a elaboração do orçamento, já que a LOA tem como principal objetivo fixar a programação das despesas para o exercício financeiro.