Origens do PPA e estratégias de elaboração

O Plano Plurianual nasceu com a Constituição de 1988, que o instituiu para todas as esferas de governo. O PPA define um amplo conjunto de políticas pú- blicas para induzir o desenvolvimento em suas várias dimensões. Além disso, é importante mencionar que, ao definir estratégias para os investimentos públicos, é objetivo do PPA, ainda que implícito, o estímulo ao investimento privado.

Tal medida visava, principalmente, à criação de medidas específicas e com- plexas para regulamentar o processo orçamentário federal, trazendo maior racio- nalidade e continuidade ao processo de planejamento.

A bem da verdade, a questão do planejamento de longo prazo, no Brasil, atualmente está limitada ao período de quatro anos, que corresponde exatamente ao mandato de um governante. Além disso, é fato que alguns setores são estrutu-

rantes e essenciais para o crescimento e desenvolvimento do país e carecem de sequência de ações que perdurem por vários mandatos.

Nesse sentido, o PPA, como instrumento de planejamento do investimento público de longo prazo, deve estar atrelado, fundamentalmente, a um diagnóstico sério que identifique as demandas da sociedade, assim como à demanda daqueles setores de importância fundamental que, de forma direta e indireta, subsidiam o crescimento da nação, independentemente de questões políticas e partidárias. As infraestruturas produtivas e urbanas são bons exemplos desses setores.

Albuquerque, Medeiros & Feijó (2008, p.145) definem o PPA como: Instrumento legal de planejamento de maior alcance temporal no estabeleci- mento das prioridades e no direcionamento das ações do governo. Estabelece para a administração pública as diretrizes, objetivos e metas que orientarão a apli- cação de recursos públicos para o período equivalente ao mandato do chefe do Poder Executivo deslocado em um exercício (atualmente, quatro anos).

É possível identificar, nessa definição, importantes elementos que permitem aos gestores públicos e à sociedade o controle e a avaliação da destinação dos re- cursos públicos. Metas servem para ser avaliadas, reestimadas (quando neces- sário) e, principalmente, controladas.

O primeiro PPA do governo federal foi o de 1991 a 1995, na presidência de Fernando Collor. As especificidades do planejamento de longo prazo não ti- veram êxito, já que foi uma época de grande instabilidade econômica e política. Nesse mesmo período, ocorreu o processo de impeachment do presidente e sua renúncia. Com esse cenário, foi por água abaixo grande parte do que estava esti- pulado naquele PPA, já que os esforços se pautaram, principalmente, em polí- ticas de curto prazo para tentar conter os impasses econômicos momentâneos.

O PPA de 1996-1999 foi considerado mais bem-sucedido, se comparado ao anterior, sobretudo pelo fato de o contexto econômico já ser considerado mais estável, devido ao controle inflacionário e ao início do fortalecimento da nova moeda. Algumas inovações desse PPA: criação dos gerentes de empreendimento, criação de sistemas de informação gerenciais (visando ao monitoramento da execução orçamentária), criação do controle do fluxo financeiro e da gestão de res- trições (Brasil, 1996; Garces & Silveira, 2002 apud Cavalcante, 2007). Tais inova- ções permitiriam, em tese, maior controle dos resultados financeiros e físicos dos empreendimentos, assim como a análise dos fatores que impediriam a execução.

No entanto, Ataíde (2005) aponta os fatores que representaram obstáculos à execução do plano: falta de sinergia e integração entre o Ministério de Adminis-

tração e Reforma do Estado, responsável pela implementação das estratégias inovadoras, e o Ministério do Planejamento e Orçamento; além da baixa capa- cidade do governo para acompanhar ações. Para Cavalcante (2007), esse plano não passou de um plano normativo e nem foi alvo de avaliação, uma vez que lhe faltavam os instrumentos para monitorar e avaliar seus resultados.

O PPA de 2000-2003 inaugura um período de reforma, denominada Reforma do Planejamento e Orçamento. Tal reforma teve como base a integração entre o planejamento e o orçamento, em que o processo de avaliação era determinante para o controle de execução dos objetivos estabelecidos no PPA. O plano passou a ser elaborado por programas. Cada um desses programas tinha seu objetivo, justificativa, metas e um gerente responsável, caracterizando de forma mais evi- denciada a busca por resultados. Esse PPA avançou em relação ao anterior, espe- cialmente na questão da avaliação da gestão pública. Mas contou também com obstáculos, sendo que alguns dos mais evidentes foram a falta de uma rotina que padronizasse o processo de avaliação e o excesso de subjetividade nesse mesmo processo. Além desses, Cavalcante (2007, p.37) aponta outros problemas, tais como: dificuldades na articulação entre os gerentes e a estrutura formal de cada ministério, escassez dos meios diante das responsabilidades dos gerentes, pequena participação dos gerentes nos processos decisórios, pouca cooperação institucional para a superação de restrições e acesso restrito aos canais de negociação.

O PPA de 2004-2007 seguiu a mesma linha metodológica do plano anterior, com forte apelo à integração entre planejamento e orçamento (que se tornou uma característica do plano) e à questão da avaliação de metas estipuladas. Ele trouxe de novo, além de estar inserido em um novo contexto político, a estratégia de formulação participativa (Calmom & Gusso, 2002). O novo plano passou a atri- buir maior autonomia aos responsáveis pelos programas e criou outros três agentes: gerente, gerente executivo e coordenador de ações. Tudo isso buscando a maior efetividade das ações governamentais.

Além dessas alterações, o PPA de 2004-2007 trouxe a desagregação das metas em físicas e financeiras, de forma que o controle dos resultados fosse reali- zado considerando os dois aspectos, e criou o Sistema de Monitoramento e Ava- liação do Plano Plurianual.

Por fim, os dois planos seguintes (2008-2011/2012-2015) seguiram exata- mente a mesma metodologia do anterior, buscando maior atenção na integração demanda-orçamento-planejamento, especificação de programas, com objetivos e ações definidas e, ainda, um processo de mensuração dos resultados e con- fronto com as metas físicas e financeiras. Os princípios são os mesmos.

Ressalta-se, apenas, que os esforços estão caminhando rumo a um modelo mais transparente e fundamentado em resultados. Entretanto, algumas críticas

permanecem, tais como: os resultados do monitoramento e da avaliação dos pro- gramas vêm sendo negligenciados no decorrer da execução dos planos e não são considerados relevantes no processo de tomada de decisão; e o fato de a metodo- logia adotada nos planos ser um modelo amplo e geral, padronizado para todas as pastas, independentemente das diferenças existentes entre elas.

De toda forma, analisando a trajetória do PPA desde a sua primeira versão (1991-1995), é possível identificar muito mais avanços do que retrocessos, o que beneficia a eficiência da gestão dos recursos públicos.