2. POPULAÇÕES E TERRAS INDÍGENAS NA AMAZÔNIA
2.6. OS ÍNDIOS E O DIREITO INTERNACIONAL: O PAPEL DA OIT E DA ONU
SUA INFLUÊNCIA NA LEGISLAÇÃO INDIGENISTA BRASILEIRA
No âmbito internacional, e na linha do que ensina Santos (1995, p. 100- 101), existem vários diplomas que procuram reconhecer os direitos dos povos indígenas, os quais têm servido para direcionar a elaboração dos ordenamentos internos de cada país, tendo o Brasil, distinguidamente, sido signatário de diversos deles, tendo por objetivo o resguardo dos direitos e interesses dos índios existentes em seu território.
Nesse sentido, aderiu, por exemplo, à Declaração dos Direitos do Homem, aprovada pela Assembléia-Geral das Nações Unidas, em 1948, a qual estabeleceu,
em seu artigo 1º41, que todos os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos, sendo dotados de razão e consciência e devendo agir com espírito de fraternidade em suas inter-relações (SANTOS, 1995, p. 100-101).
No que diz com o reconhecimento dos direitos humanos minoritários, individualizadamente, aí incluídos os direitos dos povos indígenas, é de se dizer que o próprio Tratado de Versalhes, dando fim à 1ª Guerra Mundial, e fazendo surgir a Liga das Nações, criada com a finalidade de garantir a paz, a segurança internacionais e a cooperação entre os Estados, ao adotar a observância do Direito Internacional como norma de conduta efetiva dos governos, já reconhecia os direitos civis e políticos dessas minorias étnicas.
Contudo, como é cediço, o início da 2ª Guerra, em 1939, com a invasão da Polônia, marca o fracasso definitivo dos preceitos do Tratado de Versalhes que deram origem à Liga das Nações, instituição supranacional que acaba sendo sucedida pela Organização das Nações Unidas-ONU, criada em 1945, com a vitória dos aliados sobre os nazistas.
É fato que a ONU, a par de também ter sido criada com a finalidade de manter a paz e a segurança internacionais, teve ainda por objetivo o desenvolvimento de relações amistosas entre as nações, com a realização da cooperação internacional para resolver os problemas mundiais de caráter econômico, social, cultural e humanitário, promovendo o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais, aí incluídos, por óbvio, os direitos dos povos indígenas, que, portanto, não foram objeto de esquecimento com o fim da Liga das Nações (MARTINS, 2002, p. 39).
No tocante, lembra-nos Martins (2002):
Na Segunda Guerra Mundial [na verdade, após a Segunda Guerra], a Organização das Nações Unidas, através da Comissão de Direitos Humanos, criou, em 1947, a Subcomissão de Luta contra as Medidas Discriminatórias e para a Proteção das Minorias, enquanto o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, da mesma forma que o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais, e Culturais também contempla, desde 1966, direitos de minorias, estipulados em 1957 no Convênio 107 da OIT (MARTINS, 2002, p. 39).
41 “Artigo 1º - Todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos. São
dotados de razão e consciência e devem agir em relação uns aos outros com espírito de fraternidade.”
No âmbito da ONU, como rememora Santos (1995, p. 100), o Brasil aderiu, ainda, à Convenção para a Prevenção e Sanção do Delito de Genocídio, adotada em 194842, e também assinou a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, aprovada em 196643.
Mas na verdade, e na linha do que nos conta Brito (2004, p. 15), foi a Organização Internacional do Trabalho (OIT), desde a sua criação, em 1919, como agência especializada da Liga das Nações – modernamente, agência especializada da ONU –, o primeiro organismo internacional que efetivamente passou a demonstrar interesse pelas questões indígenas, já que, como um dos objetivos da OIT, ficou incluída a discussão dos direitos sociais e econômicos de grupos cujos costumes, tradições e idiomas lhes separam de outros setores das comunidades nacionais.
No ponto, é de se fazer referência que a criação da Organização Internacional do Trabalho, como a primeira instituição especializada da Liga das Nações – sucedida pela ONU ao depois, como já se disse –, tinha por finalidade o estabelecimento da paz na comunidade internacional por intermédio da justiça social, bem assim a melhora das condições de trabalho no mundo, por meio de uma legislação tendente a regulamentar diversos âmbitos da relação de trabalho de seus Estados-membros, sendo de se trazer à baila a referência de Nascimento (1989), segundo a qual
A OIT não é um parlamento internacional ou uma organização supranacional com total força de determinação sobre os Estados- membros. Aproxima-se mais de uma conferência diplomática em matéria de direito do trabalho, e, nessas condições, do assentimento dos participantes depende a força de suas decisões (NASCIMENTO, 1989, p. 64).
42 A Convenção sobre a Prevenção e punição do Crime de Genocídio foi adotada em 09 de
dezembro de 1948 pela Resolução n. 260A(III) da Assembléia-Geral da Organização das Nações Unidas, sendo ratificada pelo Brasil em 04/09/1951 e internalizada com a sua promulgação pelo Decreto n. 30.822, de 06/05/1952.
43 A Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as formas de Discriminação Racial
foi adotada em 21 de dezembro de 1965 pela Resolução n. 2.106A da Assembléia-Geral da Organização das Nações Unidas, sendo objeto de ratificação pelo Brasil em 27 de março de 1968 e internalizada com a sua promulgação pelo Decreto n. 65.810, de 08/12/1969.
Não obstante não se trate a OIT, por certo, de um ”parlamento internacional”, tem ela, no entanto, mediante a sua composição plúrima – com representantes de governos, dos trabalhadores e do empresariado dos Estados- membros –, singular atividade normativa, havida com a edição de Recomendações e Convenções, na qual têm destacada importância estas últimas, pois que, exigindo quorum diferenciado, desde o momento em que são aprovadas têm como conseqüência a obrigatoriedade de o Estado submeter seu texto às instâncias de ratificação, e, uma vez ratificadas, constituem obrigações jurídicas para o país (NASCIMENTO, 1989, p. 64-65).
A missão da OIT, portanto, como nos revela Barbosa (2001, p. 224-225), é a de proteger as condições de vida e de trabalho dos indivíduos, buscando eliminar injustiças sociais e econômicas que sejam causas de conflitos, e exatamente em razão disso acabou por se defrontar com a questão da mão-de-obra indígena, sobremaneira em relação aos países da América Latina, e mais destacadamente da Região Amazônica.
Importante, neste particular, foi a aprovação da Convenção 107 da OIT, de 05 de junho de 1957, sobre a “Proteção e integração das populações indígenas e outras populações tribais e semitribais de países independentes”44 (Anexo C), no bojo da qual, ao tratar minuciosamente da questão das terras indígenas, em seu artigo 1145, já dispunha que o direito de propriedade, coletivo ou individual, fosse objeto de reconhecimento aos membros das populações interessadas, com destaque para as terras que ocupam tradicionalmente, dispondo, por igual, que as populações índias não poderiam ser deslocadas de seus territórios habituais sem seu livre consentimento, a não ser, nos termos de cada legislação nacional, por motivos que visem à segurança nacional, no interesse econômico do país ou, ainda, no interesse da saúde de tais populações (BARBOSA, 2001, p. 224-225).
Procurou-se assegurar, com a Convenção 107 da OIT, o mais elementar direito aos povos indígenas do mundo: o direito às terras por eles ocupadas. E isso dentro da concepção de que oferecer tal garantia seria condição primeira à sobrevivência desses grupos étnicos na sociedade atual, já que, para tais
44 Esse diploma normativo internacional foi internalizado no ordenamento jurídico brasileiro
mediante o Decreto n. 58.824, de 14 de julho de 1966.
45 “Artigo 11. O direito de propriedade, coletivo ou individual, será reconhecido aos membros
populações, a terra representa o suporte para a sua vida social, bem como embasa suas crenças e conhecimentos, seus mitos, enfim, sua cultura.
A aludida Convenção 107 da OIT, tendo tido a adesão do Brasil em 1966, consoante reitera SANTOS (1995, p. 100), mereceu alusão, inclusive, no artigo 66 da Lei n. 6.001/7346 – “Estatuto do Índio” –, no bojo do qual se encontra firmada a previsão de divulgação e respeito às suas disposições, reforçando-se o caráter vinculante desta norma internacional dentro das fronteiras brasileiras, sendo que, em verdade, o ideário desse diploma normativo acabou ficando consignado nas Cartas Constitucionais do Brasil editadas já a partir de 1967, assegurando-se aos indígenas nacionais o efetivo direito às terras por eles ocupadas, se bem que sob a ótica da integração das populações indígenas à sociedade envolvente.
Tratou o Estado Brasileiro, paulatinamente, portanto, de reconhecer um tratamento diferenciado a essas sociedades tradicionais, indo nessa linha o pensamento de Cunha (2000), senão vejamos:
A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional de 1969 foram os primeiros diplomas cujos textos sofreram positiva influência da Convenção 107. Mais precisamente, mediante o reconhecimento aos índios da posse permanente das terras que habitam e do seu direito ao usufruto exclusivo dos recursos naturais e das utilidades nelas existentes, além da declaração de nulidade e extinção dos efeitos jurídicos sobre atos que tivessem a terra por objeto. O Estatuto do Índio, de igual maneira, absorveu em grande parte os princípios internacionalmente consagrados.
Alguns chegam a afirmar que a mencionada norma internacional teria sido a principal fonte inspiradora dos princípios hoje agasalhados constitucionalmente. Apesar da sua importância para a elaboração do direito interno, acolher esta assertiva importa ignorar as inúmeras contribuições da doutrina e legislação pátrias verificadas ao longo da nossa história, em especial no período republicano (CUNHA, 2000, p. 67).
Ainda no âmbito da OIT, durante a Conferência Internacional do Trabalho de 1989, foi aprovada a Convenção 16947 (Anexo D), como uma versão revisada da Convenção 107, tendo como objetivo, como se vê da leitura de seu preâmbulo, superar o marco integracionista, vigente à época de então em muitos países que
46 “Art. 66. O órgão de proteção ao silvícola fará divulgar e respeitar as normas da Convenção
107, promulgada pelo Decreto n. 58.824, de 14 julho de 1966.”
47 Esse diploma normativo internacional foi internalizado no Brasil mediante a edição do Decreto
detinham populações indígenas (LUZ, p. 102). Eis o excerto do aludido preâmbulo, extraído de Magalhães (2003):
[...] Considerando que a evolução do direito internacional desde 1957 e as mudanças sobrevindas na situação dos povos indígenas e tribais em todas as regiões do mundo fazem com que seja aconselhável adotar novas normas internacionais nesse assunto, a fim de se eliminar a orientação para a assimilação das normas anteriores;
Reconhecendo as aspirações desses povos a assumir o controle de suas próprias instituições e formas de vida e seu desenvolvimento econômico, e manter e fortalecer suas identidades, línguas e religiões, dentro do âmbito dos Estados onde moram;
Observando que em diversas partes do mundo esses povos não podem gozar dos direitos humanos fundamentais no mesmo grau que o restante da população dos Estados onde moram e que suas leis, valores, costumes e perspectivas têm sofrido erosão freqüentemente;
Lembrando a particular contribuição dos povos indígenas e tribais à diversidade cultural, à harmonia social e ecológica da humanidade e à cooperação e compreensão internacionais (MAGALHÃES, 2003, p. 32).
Como lembra Cardoso (1996, p. 13-14), durante muitos anos prevaleceu o cunho integracionista das legislações nacionais no que tange à proteção das populações indígenas – ótica sob a qual, afinal de contas, acabou sendo firmada a Convenção 107 da OIT –, sendo só mais recentemente, com a superação progressiva dessa visão do evolucionismo no pensamento antropológico, que as populações nativas passaram a ser reconhecidas como realidades culturais diferenciadas de cada país, capazes de reproduzir estilos próprios de desenvolvimento e organização.
No plano internacional, ainda consoante Cardoso (1996, p. 14), essa nova visão se cristalizou, em especial, na Convenção 169 da OIT, fruto de estudos de especialistas, debates e consultas aos seus Estados-membros. De forma que a Convenção 169 da OIT, na linha do que enfatiza Luz (1995, p. 102), tratou-se de fato de uma atualização da Convenção 107, porque esta, embora reconhecesse o direito das populações indígenas às terras por elas ocupadas tradicionalmente, previa como tarefa primordial aos Estados a integração gradual dos índios às suas respectivas sociedades nacionais, numa concepção integracionista, não condizente com o respeito à alteridade de sua cultura, que passa a ser objeto de reivindicação desses povos tradicionais nas mais diversas esferas internacionais.
Sob esse novo prisma, a alteridade passa a ser encarada como um fator de enriquecimento cultural da nacionalidade, sendo de se observar, no tocante, as palavras de Luz (1995):
O conteúdo da Convenção 169 elimina o caráter integracionista da Convenção original, reconhecendo que a diversidade étnico-cultural dos povos indígenas deve ser respeitada em todas as suas dimensões. Além disso, reforça os direitos indígenas às terras e aos recursos naturais nelas existentes, e prevê, num total de 44 disposições, o tratamento de temas como o emprego, formação profissional, segurança social, saúde, educação, meios de informação, bem como o estabelecimento de uma política geral abrangente com relação aos povos indígenas a ser adotada pelos governos. Diferentemente do que previa o texto anterior, a Convenção 169 recomenda a participação dos povos indígenas em medidas governamentais e legislativas, e ainda em todas as decisões que os afetem diretamente (LUZ, 1995, p. 102).
No geral, encontra-se todo o texto da Convenção 169 da OIT orientado no sentido de garantir a efetivação real dos direitos das populações índias, tanto no que concerne aos direitos das terras por elas tradicionalmente ocupadas quanto no aspecto de contratação, condições de emprego, saúde, seguridade social e educação dos membros dessas comunidades, sem descurar a proibição da discriminação e o pleno gozo de seus direitos humanos e liberdades fundamentais, bem assim medidas para salvaguardar essas pessoas, sua cultura, seus bens e seu meio ambiente.
Trata-se a Convenção 169 da OIT, portanto, de inovação importante no que se refere à fixação de parâmetros mínimos, acordados internacionalmente, para que os países passassem a fixar suas legislações específicas com relação aos povos indígenas observando suas próprias peculiaridades, havendo hoje, com base nesse importante documento internacional, uma verdadeira “espiral dialética da política interétnica contemporânea que vem se desdobrando em garantias constitucionais com relação aos direitos indígenas em vários países das Américas” (LUZ,1995, p. 102).
O texto da Convenção 169 da OIT acabou sendo objeto de ratificação no Brasil em 2002, principalmente com a finalidade de – na linha do que previu a Constituição Federal de 1988 – eliminar a orientação para a assimilação dessas
sociedades tradicionais, existente em normas anteriores, estabelecendo mecanismos adequados que reconheçam e garantam o respeito às instituições sociais, econômicas, culturais e políticas desses povos, sobretudo garantindo-lhes o controle de suas próprias formas de vida, com o fortalecimento de suas línguas, religiões, cultura e identidade, respeitando-se, enfim, o seu “direito à diferença”.
No âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU), por sua vez, é cediço o fato, distinguidamente depois de se ter declarado o ano de 1993 como o “Ano Internacional dos Povos Indígenas”, de que há atualmente uma progressiva preocupação pela proteção dos povos indígenas no mundo, sendo tais populações paulatinamente reconhecidas pela comunidade internacional como objeto e sujeitos do Direito Internacional.
Pois é em relação ao sistema onusiano que bem recentemente, em 13 de setembro de 2007, foi aprovada, pela Assembléia-Geral da ONU, a Declaração de Direitos dos Povos Indígenas (Anexo E), cujo texto, segundo a Agência Estado (2007, [s.p.]), foi ratificado por 143 votos a favor, 4 contra e 11 abstenções, após quase vinte anos de deliberações e discussões, mesmo com objeções de países importantes, como os Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia, constituindo-se num marco histórico para o movimento indígena, que protegerá aos mais de 370 milhões de pessoas que integram essas comunidades no mundo todo.
Aludido documento estabelece, em seus 46 artigos, padrões básicos de respeito aos índios do Planeta, que incluem a propriedade de suas terras, acesso aos recursos naturais de seus territórios, preservação de seus conhecimentos tradicionais e autodeterminação.
No que concerne às novas determinações trazidas pela Declaração de Direitos dos Povos Indígenas, reafirma-se a igualdade dos povos indígenas perante outras civilizações, bem como se salienta a sua liberdade e igualdade em dignidade e direitos, de acordo com as normas internacionais, promovendo o reconhecimento do direito de todos os indivíduos e povos indígenas de serem distintos e de considerarem-se distintos, e de serem respeitados como tais, juntamente com seu direito à manutenção de suas instituições, tradições culturais e religiões próprias, sendo o que se deflui do texto de seus artigos 7º e 8º (Anexo E).
Previu ainda a Declaração de Direitos dos Povos Indígenas da ONU a necessidade de respeitar os direitos e características dos povos indígenas, sua história, filosofia, culturas, tradições, assim como suas estruturas políticas, econômicas e sociais, e seus direitos a terras, territórios e recursos, consoante se verifica da leitura de vários de seus artigos48, e estabeleceu padrões que visam o combate à discriminação, marginalização e eliminação de violações dos direitos humanos perpetradas contra esses povos, promovendo a condenação moral e social de todas as doutrinas, políticas e práticas de superioridade racial, religiosa, étnica ou cultural, classificando-as como legalmente inválidas e injustas, conforme também se depreende do texto de outros artigos49.
Outra novidade apresentada pela aludida Declaração de Direitos dos Povos Indígenas é o reconhecimento dos direitos coletivos dos índios, que se encontram relacionados com o direito a políticas de educação e de saúde específicas, a manutenção do patrimônio cultural e ao território que ocupam, direitos esses que agora são considerados fundamentais, como se evidencia de sua exposição de motivos50, que igualmente destacou a necessidade da desmilitarização das terras e territórios dos povos indígenas, buscando contribuir para a paz, compreensão e cordialidade entre os índios e outros povos do mundo, salientando que os povos indígenas têm o direito de determinar livremente suas relações com os Estados nos quais vivem, num espírito de coexistência com outros cidadãos51.
Por final, é de se dizer que ficou ressaltado na Declaração de Direitos Indígenas da ONU a importância do direito dos povos indígenas à autodeterminação, assim como o fato de que os direitos elencados na própria Declaração jamais poderão ser usados como justificativa para negar a qualquer povo seu direito à autodeterminação, exaltando, assim, o princípio da
48 Confira-se os artigos 9º, 11, 12, 13, 15, 26, 27, 31, 33, 34 e 40 da Declaração de Direitos dos
Povos Indígenas.
49 Confira-se os artigos 2º, 8º, 9º, 14, 15, 16, 21, 22, 24, 29 e 46 da Declaração de Direitos dos
Povos Indígenas.
50 “Reconhecendo e reafirmando, que as pessoas indígenas têm direitos sem discriminação a
todos os direitos humanos reconhecidos no direito internacional, e que os povos indígenas possuem direitos coletivos, que são indispensáveis à sua existência, bem estar e desenvolvimento integral, enquanto povos;”
51 “Destacando a contribuição da desmilitarização das terras e territórios dos povos indígenas
para a paz, o progresso e o desenvolvimento econômico e social, a compreensão e as relações de amizade entre as nações e os povos do mundo;“
autodeterminação dos povos indígenas de todo o mundo. É o que se depreende da exposição de motivos52 e do próprio texto dos seus artigos 3º e 4º.
Sobre a presente Declaração Universal dos Direitos dos Povos Indígenas aprovada pela ONU, já se manifestou a Comissão de Cidadania e Direitos Humanos da Assembléia Legislativa no Rio Grande do Sul, em sua conhecida publicação denominada “Relatório Azul” (1998, p. 104-105), quando ainda se encontrava em fase de projeto, dizendo tratar-se de um catálogo de direitos individuais e coletivos, sendo que muitos artigos referem-se ao mesmo direito, simultaneamente de forma individual e coletiva – como, por exemplo, os direitos à vida, liberdade e segurança, à integridade física e cultural, à identidade e às características distintas –, cujo caráter vinculante, no sentido da universalização de direitos dos povos indígenas, decorre do compromisso político dos Estados de associar a ratificação do documento à incorporação de seu conteúdo em seus ordenamentos jurídicos internos.
Trata-se, portanto, de documento que pode ter grande influência no Direito Brasileiro para mudar a situação de discriminação e opressão a que estão submetidos os povos indígenas em muitas regiões do país. Aliás, no que se refere ao entendimento do governo brasileiro no decorrer do processo de discussão do texto desse documento, houve uma grande evolução nas posições adotadas pelo país, tendo aos poucos a diplomacia brasileira se tornado um dos principais aliados na sua elaboração, tendo passado, inclusive, nos últimos anos, a exercer um papel de liderança em relação ao assunto na América Latina, a partir do próprio fato de