Os cidadãos e a vida política local

2.1 Representação versus participação

Numa distinção entre democracias representativas, que caracterizam as democracia locais actuais, e as democracias directas, António Cândido de Oliveira (2005: 27, 28) acentua o papel do cidadão que, nas democracia directas, é grande, pois “cabe-lhe tomar as deliberações relativas à comunidade local e assegurar a execução das mesmas através de pessoas que designam para o efeito e que podem destituir a qualquer momento”, mas cuja concretização só é possível em comunidades relativamente pequenas, pois só estas permitem reunir os cidadãos para discutir e deliberar sobre os assuntos da comunidade local. Pelo contrário, o papel dos cidadãos fica reduzido, no modelo de democracia representativa, à tarefa de votar, “uma vez terminada a duração do mandato, para escolher de novo os representantes, recolhendo novamente a uma situação passiva até às próximas eleições.”.

Nesta linha de pensamento, Vuokko Nüranen (1999: 55) defende os cidadãos esperam que o governo local represente os seus desejos e satisfaça as suas necessidades e que na actualidade “representative democracy is no longer enough, and new forms of direct participation are needed to supplement, diversify and sometimes also to replace it.”. Ainda nesta linha de pensamento refere que:

in municipal decision-making, representative democracy has been the foundation of the political system and the dominant form of democracy. Citizens’ own participation has primarily referred to their right to elect the people who make political decisions concerning them and their possibility to act as political decision-makers themselves.

António Teixeira Fernandes (1997: 91) não considera possível a plena realização de um modelo de participação directa, embora considere que a sociedade local pode orientar de uma forma mais directa o seu destino, através do envolvimento das populações na resolução dos seus próprios problemas. Acrescenta ainda que “a esta condução da acção histórica da comunidade local pode dar-se o nome de democracia participativa, forma de governo que ocupa um lugar intermédio entre a democracia representativa e directa.”.

Na opinião de António Cândido de Oliveira (2005: 29, 30), apesar de se manter a representação, deve existir uma comunicação continuada entre os representantes e os representados, tendo aqueles que prestar contas aos eleitores (e não só no dia das eleições) e que estes devem poder utilizar meios de intervenção directa como o referendo. Acrescenta que não considera que o conceito de democracia participativa, no sentido de uma participação continuada dos cidadãos na vida política local, se oponha à democracia representativa. Refere ainda que a democracia local se revela, fundamentalmente, através da presença dos cidadãos na vida da comunidade local, ou seja se “a democracia exige a participação dos cidadãos e que se estes não participam (mesmo na democracia directa) então podemos dizer que a democracia está, pelo menos, em crise.” Ou então debilitada, na medida em que “não se manifesta a vontade dos cidadãos, mas apenas a de um número muito limitado deles.”.

Como refere Jordi Borja (1987: 125), sem participação dos cidadãos, a construção democrática não assenta em bases sólidas. O próprio desenvolvimento da democracia

está hoje estritamente relacionado com o desenvolvimento das formas e procedimentos de participação popular. E embora possam acontecer situações, em que a população é chamada a participar, que não tenham o eco esperado e uma resposta activa, o problema pode não estar apenas na ignorância ou desinteresse dos cidadãos, mas na incapacidade do sistema político em estimular e permitir essa manifestação. Ou seja, não se pode esperar uma participação elevada dos cidadãos se não sabem como, onde e para quê participar, ou se nem sequer existem os meios efectivos para que se concretize o seu envolvimento na elaboração e na execução das decisões.

Por fundamental que seja, a participação dos cidadãos não pode limitar-se aos actos eleitorais e à sua relação com os partidos. Até porque, o objectivo principal da participação é o de facilitar, tornar mais directo e quotidiano o contacto entre os cidadãos e as diversas instituições do Estado, contribuindo para que estas tenham mais em conta os interesses e as opiniões daqueles antes de tomar decisões ou de executá-las (BORJA, 1987: 131).

Partilhando desta mesma ideia, Joan Subirats (2001: 41) salienta também que:

...sí queremos dejar claro que tenemos la convicción de que sólo construyendo mecanismos democráticos que permitan decidir con rapidez y eficacia, pero también que permitan implicar realmente a la ciudadanía, escuchar sus opiniones y tenerlas en cuenta en las decisiones a tomar, será posible mantener la vitalidad de unas instituciones democráticas. (...) No podemos cerrarnos en la defensa numantina de unas instituciones y de unos mecanismos de decisión representativa que se obstinen en no experimentar nuevas vías de participación Y de deliberación popular.

2.2. O posicionamento do Conselho da Europa

O Conselho da Europa, através do seu Comité Director sobre a Democracia Local e Regional (CDLR), tem promovido o estudo e a publicação de orientações acerca da participação dos cidadãos na democracia representativa e dos instrumentos à sua disposição, na medida em que considera que um envolvimento activo e responsável dos

cidadãos contribui para a garantia da legitimidade, credibilidade e funcionamento dos sistemas democráticos.

A Resolução n.º 1121, de 1997, sugere que uma democracia “verdadeiramente viva” depende da contribuição activa de todos os cidadãos e convida os Estados membros a melhorar o seu sistema de democracia representativa através do equilíbrio entre o exercício da responsabilidade do poder político e o papel de cidadãos no processo de tomada de decisão.

Nesta linha de actuação, o Conselho da Europa promoveu um estudo (publicado em 2000) sobre a participação dos cidadãos no processo político da colectividade local, em que apresenta duas perspectivas diferentes relativamente a essa participação. Por um lado, a perspectiva realista que defende que os cidadãos só participam na vida pública quando está em causa um problema que lhes interessa particularmente e se acreditarem na eficácia da sua intervenção. Assim, a participação tenderia a ser uma actividade na qual apenas uma reduzida percentagem da população estaria muito implicada e que a maioria só interviria de forma pontual. A perspectiva participativa, por outro lado, encara a democracia como um processo que necessita da maior participação possível do cidadão e que o nível político local constitui, face à sua fácil acessibilidade e proximidade, a base ideal de participação.

De qualquer forma, não deixa de salientar que um reduzido nível de participação no processo democrático é um sintoma preocupante e um factor que afecta o funcionamento da democracia local.

Na análise que faz da participação dos cidadãos na vida pública local, o Conselho da Europa destaca três aspectos: a participação nas eleições designadamente através do exercício dos direitos eleitorais; a participação directa no processo de tomada de decisões, através das diferentes formas de democracia directa e, por último, a actividade nos partidos políticos.

Relativamente à participação directa no processo de tomada de decisão são consideradas as seguintes dimensões, que diferem pela sua natureza, alcance e efeitos: a participação informativa (que pressupõe o acesso à informação e o diálogo entre as autoridades

locais e os cidadãos) e consultiva (que vai mais além da simples informação, sendo por isso menos superficial e mais interactiva); a participação na tomada de decisões (constituindo exemplos desta participação o referendo com carácter decisório, as assembleias de cidadãos com poder decisório, etc.) e a participação na execução (através por exemplo do controle directo na prestação de serviços colectivos com interesse para a comunidade).

Esquematicamente podemos visualizar os aspectos anteriormente referidos da seguinte forma:

Decorrente deste estudo, o Comité de Ministros do Conselho da Europa aprovou, em 2001, a Recomendação n.º 19, sobre a participação dos cidadãos na vida pública a nível local, e que teve origem na identificação de alguns problemas, designadamente, o

PARTICIPAÇÃO DOS