Os determinantes do investimento estatal.

As causas do baixo investimento estatal remontam, sem dúvida alguma, às privatizações – parte fundamental da política de reestruturação – e à subordinação das empresas estatais aos objetivos mais gerais da política econômica praticada no período. Mais especificamente, estão na origem do baixo investimento estatal a estratégia de reestruturação e a condução de uma política econômicaque, através do contingenciamento do crédito para as empresas estatais, do controle dos investimentos públicos e da tentativa de maximizar receitas de privatizações, buscava, sem sucesso, arrefecer o intenso ritmo de crescimento da dívida pública resultante das políticas monetária e cambial e da abertura comercial e financeira implementadas nos anos noventa. Senão vejamos.

No que se refere à tentativa de maximização das receitas das privatizações, Bielschowsky (2002: 92 a 94) traça uma interessante comparação entre as estratégias do Governo Federal nas privatizações do setor elétrico e em telecomunicações. Segundo o autor, diferentemente do setor de telecomunicações, onde o governo esperava receitas ampliadas com as privatizações caso fizesse investimentos prévios, no setor elétrico várias razões levavam-no a apostar no oposto. Algumas dessas razões, na verdade, apontavam para uma transição à privatização repleta de incertezas no caso do setor elétrico. Entre estas incertezas, Bielschowsky destaca as originadas pelos seguintes fatores:

i- falta de visibilidade sobre as condições de mercado no médio e longo prazos devido à indefinição do marco regulatório, ao desconhecimento dos custos marginais de longo prazo e à incerteza quanto à evolução da demanda;166

ii- maior dificuldade de coordenação política dada a multiplicidade de agentes;

iii- menor rentabilidade e demanda reprimida no setor elétrico comparativamente ao setor de telecomunicações; e,

iv- elevado risco ambiental inerente aos investimentos.

Em síntese, dada a relevância do objetivo de maximizar receitas das privatizações, o governo teria travado o investimento estatal por acreditar que as incertezas acima listadas reduziriam o preço de venda das estatais que tivessem iniciado novos empreendimentos. Vale notar que isso se deu “numa situação em que a saúde financeira das empresas já havia sido restabelecida, em 1993, e quando o aumento tarifário de 1996-1997 lhes deu uma base mínima para alavancar os recursos necessários a novos investimentos” (Bielschowsky, 2002: 94).

Ainda no que se refere ao investimento estatal, convém destacar os mecanismos utilizados pelo governo para contê-lo e, desse modo, por em prática suas prioridades. O primeiro consiste simplesmente em impedir as estatais de investir além de um valor pré- fixado. D´Araújo (2001: 159) esclarece a esse respeito que os planos oficiais de investimento das estatais não incluíam várias obras essenciais e viáveis do ponto de vista econômico-financeiro porque “(a) pretensão de orçamento de investimento já sai com os cortes embutidos, pois o processo se desenrola em várias fases prévias que garantem que o investimento não ultrapasse o teto preestabelecido”.

Um segundo e posterior mecanismo de contenção do investimento estatal diz respeito às Resoluções 1.464, 2.653 (23/9/1999) e 2.668 (25/11/1999) do Conselho Monetário Nacional, que simplesmente bloquearam o acesso das empresas estatais ao Sistema Financeiro Nacional. Ou seja, a partir dessas resoluções o BNDES, a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil ficaram impedidos de financiar empresas e entidades estatais.167

Ainda em se tratando do mesmo tema, Mello (2001: 260 e 261) ressalta a relação entre a contenção do investimento estatal, a crise do Balanço de Pagamentos ao final dos anos noventa e os empréstimos obtidos junto ao FMI. Como se sabe, tais empréstimos eram condicionados à obtenção de elevados superávits primários. Com isso, “fomos forçados,

167 _{Cf. Soares (2001: 302). Não é desnecessário lembrar que, enquanto as empresas públicas estavam}

submetidas a tal restrição, o BNDES financiava grupos privados nacionais e estrangeiros nas operações de aquisição do controle de ativos estatais altamente rentáveis.

praticamente, a cessar qualquer aporte de recursos em empreendimentos estatais, que passaram a ser contabilizados como déficit. Empresas como FURNAS, apresentando saudáveis balanços, ficaram impedidas de investir” (idem ibidem).168

E o que dizer dos resultados acumulados por essa política de contenção de investimentos estatais? Em outras palavras, qual foi a contribuição das empresas estatais às metas fiscais do governo? Soares (2001: 297) nos esclarece a esse respeito que “(d)esde outubro de 1998169, quando foi firmado o acordo, o Governo Federal ‘economizou’ R$ 75 bilhões para cumprir as metas fiscais acordadas com o FMI e garantir o serviço das dívidas externa e interna. A contribuição das estatais (PETROBRÁS, ELETROBRÁS e outras empresas de energia elétrica) correspondeu a 23% desse valor, ou seja, R$ 17,6 bilhões”.

Em suma, embora a política de reestruturação tenha apontado para o fim das intervenções governamentais que, no passado, tanto influenciaram as condutas e o desempenho das empresas do setor, as concessionárias estatais continuaram sendo meios de obtenção de finalidades estranhas à sua lógica interna e contrárias ao seu bom desempenho. Se nos anos oitenta as empresas do setor (estatais na sua imensa maioria) foram penalizadas pela imposição de uma política de contenção das tarifas reais e endividamento externo forçado (que, como vimos, levou à crise daquele modelo estatal), nos anos noventa a prioridade dos objetivos de acelerar e maximizar as receitas das privatizações, juntamente com a estratégia de sacrificar investimentos estatais para obtenção de superávits primários, tornar-se-iam motivos de uma nova subordinação e razões importantes da nova crise em 2001.

Ou seja, tudo indica que a autonomia de gestão − que foi tão enfaticamente defendida pelos defensores da reestruturação − permaneceu restrita ao capital privado. Às empresas estatais, como no passado, continuou restando a tarefa de assimilar o ônus resultante das opções dos gestores da política econômica.

168 _{Rosa (2001b: 107) lembra em relação a FURNAS que seu presidente, Luiz Carlos Santos, havia declarado}

em 2000 que a empresa teria R$ 20 bilhões disponíveis para investimento.

169 _{O autor, infelizmente, não explicita a data limite a que se refere tal esforço fiscal. No entanto, como seu}