OS DIFERENTES ENFOQUES E ABORDAGENS SOBRE REDES

O termo rede tem suscitado, especialmente nas últimas décadas, diferentes conceitos, interpretações e estudos em diferentes disciplinas como a psicologia social, a informática e a sociologia. É no campo da gestão pública – em particular, a rede de políticas públicas (policy networks) - que se concentra hoje a principal lacuna desses estudos. (FLEURY, 2002; PECI, A. e COSTA, F., 2002; LOIOLA, E. e MOURA, S., 1996)

Segundo FLEURY (2002) o termo rede é visto atualmente nesse campo ora como um tema emergente – resultante da junção de política e administração (MARANDO e FLORESTANO, 1990 apud FLEURY, 2002); um modelo de gestão de políticas (MANDELL, 1990 apud FLEURY, 2002); ou ainda como um novo modelo de governança que envolveria os níveis local e global (RHODES, 1986 apud FLEURY, 2002).

De modo consensual, muitas disciplinas que trabalham com o tema “redes de políticas” compartilham de um entendimento comum, sob o qual as redes são vistas como um

“[...] conjunto de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerárquica e independiente, que vinculan a una variedad de actores que comparten intereses comunes em referencia a una política, y que intercambian recursos para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo que la cooperación es la mejor manera de alcanzar las metas comunes”. (BÖRZEL, 1997 apud FLEURY, 2002, p. 1).

Não obstante este entendimento comum, o fato é que não existe hoje uma concordância na literatura estudada sobre a matéria em relação ao poder teórico do conceito de “rede”. Nesse contexto, e reforçando em parte a primeira classificação apresentada acima, o conceito teórico de rede de política para BÖRZEL (ibdem), baseado no conjunto de autores estudados por essa autora, pode ser assim compreendido:

- como uma metáfora para demonstrar que as políticas públicas envolvem multiplicidade de autores diversos;

- como ferramenta analítica valiosa para o estudo das relações entre atores e poder público; e

- como um método de análise da estrutura social.

Uma questão importante a destacar no conjunto de enfoques e abordagens existentes sobre redes de políticas foi trabalhada por MILLER (MILLER, 1994 apud FLEURY, 2002, p.1): para esse autor, nem o modelo tradicional de administração pública, baseado na cultura da racionalidade técnica e nos controles e coordenação hierárquicos, nem a teoria econômica da escolha racional – fruto da motivação baseada na racionalidade utilitária – são capazes de compreender, em face de sua complexidade de atores e processos, o fenômeno atual das redes de políticas.

Outra importante contribuição ao estudo das redes de políticas públicas foi dada por BÖRZEL (1997), ao classificar o conjunto de explicações teóricas sobre o tema, em duas correntes distintas (ainda que, em certa medida, a autora destaca que essas correntes não sejam completamente excludentes entre si): as redes de políticas como intermediação de interesses e como forma de governação.

De outro modo, a autora complementa essa visão, através de uma classificação dos tipos de abordagens feitas até o presente sobre as policy networks, ou seja, estrutura a literatura sobre as redes segundo uma distinção entre aquelas que promovem uma análise quantitativa versus aquelas que fazem uma análise qualitativa das redes.

Essa distinção, segundo BÖRZEL (ibdem), se refere ao enfoque utilizado nessas abordagens, sendo que tanto uma quanto a outra utilizam as redes ora como uma ferramenta analítica de políticas públicas ora como enfoque teórico. Baseado nos estudos realizados por BÖRZEL (ibdem) pode-se resumir os conceitos de policy networks que se encontram na literatura da seguinte forma:

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Quadro 3.2 (1) – Conceitos de Policy Networks – Visão Geral C O N C E I T O Q U A N T I T A T I V O D A S R E D E S C O N C E I T O Q U A L I T A T I V O D A S R E D E S Escola de Intermediação de Interesses Escola de Governação

Policy networks como ferramenta analítica

As policy networks como uma tipologia de relações

Estado/sociedade.

As policy networks como modelo para analisar formas não

hierárquicas de interação entre atores públicos e privados na implementação de políticas públicas.

Policy networks como enfoque teórico

A estrutura das policy networks como determinante do processo e dos resultados políticos,

As policy networks como uma forma específica de governação. Fonte: BÖRZEL, 1997. Tradução livre do autor.

É na literatura inglesa e norte-americana que encontramos os trabalhos de maior destaque da escola de intermediação de interesses. Essa corrente vê as redes de políticas como uma forma genérica de intermediação de conflitos, e tem como enfoque principal de estudo as diversas (e complexas) relações entre os grupos de interesse e o estado. “As redes de políticas indicariam relações de dependência

entre governo e grupo de interesses, nas quais se faz o intercâmbio de recursos”

(FLEURY, 2002, p.2). Na Grã Bretanha o estudo de redes de políticas partiu especialmente do estudo das relações intergovernamentais, baseado na idéia de que “a existência de uma rede de políticas, ou particularmente de uma comunidade

política, delimita a agenda política e dá forma aos resultados da política”. (RHODES,

1986, 1988; MARSH e RHODES, 1992, p. 197 apud FLEURY, 2002, p.2)

A escola de governação, parte do entendimento de que as redes de políticas são uma forma particular de governança dos sistemas políticos modernos. Assim, o enfoque principal dessa escola é o estudo das estruturas e processos através dos quais as políticas públicas se estruturam. “As suposições implícitas são de que as

sociedades modernas caracterizam-se pela diferenciação social, setorialização e crescimento político”. Tais características acarretariam uma sobrecarga política denominada “governação sob pressão” (FLEURY, 2002, p.2). Nesse contexto, os

modelos de gestão de políticas tradicionalmente hierarquizados apresentariam grandes restrições a operacionalização e ao alcance e eficácia dos resultados dessas políticas.

Para BÖRZEL (1997), a evolução das policy networks como uma nova forma de governação pode ser assim resumida:

Figura 3.2 (1) – Evolução das policy networks como nova forma de governação. Compilado a partir

de BÖRZEL (1997)

Cabe ressaltar que, essa abordagem desenvolvida por BÖRZEL nos oferece um referencial analítico muito importante para o nosso estudo de caso – o Programa Governo nos Municípios, na medida em que nos ajuda a visualizar melhor o contorno do que seria um modelo alternativo de gestão pública, pautadamente voltado, ao mesmo tempo, para instalação de um processo de intermediação de interesses e a construção de uma estratégia de governação mais democrática e transparente e, conseqüentemente, com maior legitimidade política, com base nas redes de políticas (policy networks). Como destaca LOPES, H.; MORAES, L. (2000, p. 12), “afirmar que as redes são uma forma de governança significa reconhecer

que, como tal, elas podem assumir estratégias distintas para o controle e o gerenciamento”.

Muitos dos autores estudados chegam a afirmar que, apenas por meio das redes de políticas pode-se garantir a mobilização dos recursos dispersos e dar uma resposta eficaz aos problemas de políticas públicas nas sociedades modernas. Entre eles, o mais destacado foi CASTELLS (CASTELLS, 1998 apud FLEURY, 2002, p.3), que chega a formular a proposta de um estado-rede, para designar o formato atual das políticas públicas, cuja estrutura e funcionamento administrativo assumem as características de subsidiariedade, flexibilidade, coordenação, participação cidadã, transparência, modernização tecnológica, profissionalização dos atores e retroalimentação e aprendizagem constantes.

Interdependência de recursos crescente entre os atores públicos

e privados na implementação de políticas publicas Deficiência da coordenação hierárquica Desregulação / privatização Coordenação Horizontal Falhas do Mercado Governação através das policy networks

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Para MILLER (MILLER, 1994 apud FLEURY, 2002, p.3) as redes formariam um terceiro tipo de estrutura social, distinto tanto do mercado quanto das formas hierárquicas do Estado, uma vez que a qualidade da interação no mercado é baseada no interesse racional e nas hierarquias na obediência. Nas redes a interação é indeterminada. Ainda segundo esse autor (ibdem, p. 2), para entender o fenômeno das redes faz-se necessário uma abordagem baseada no que denominou de “construtivismo social”. “É através da interação dos participantes na rede de

políticas que as impressões e experiências ganham significado, para além dos interesses egoístas individuais” (FLEURY, 2002, p.2). Os egoísmos individuais se

tornariam desprezíveis, resgatando e enaltecendo a solidariedade e confiança como principais eixos de interação dos atores nas redes de políticas.

De um modo geral, o estudo das redes de políticas apresenta lacunas importantes que ainda precisam ser preenchidas, como por exemplo, o enfoque que diz respeito à própria formulação e ao processo de gestão dessas redes, como se pode constatar através de alguns autores (RHODES, 1986 apud FLEURY, 2002, p.3), quando destacam que “implícito à concepção de redes está o argumento de que a

implementação é um elemento chave no processo político, pois os objetivos iniciais podem ser substancialmente transformados quando levados à prática”.

No modelo tradicional de gestão pública, representado pelo tipo “top-dow” (hierárquico e centralizador), ao contrário, a implementação parte do pressuposto de que as circunstâncias externas não impõem restrições, que os recursos e o tempo necessário são disponíveis e que a compreensão do problema está numa relação de causalidade e efeito direta e sem interferência, onde as autoridades podem demandar e receber plena obediência. (ibdem)

Outra possibilidade de compreensão das redes, segundo FLEURY (ibdem), remete- nos à dicotomia entre aqueles que privilegiam as transformações na sociedade e sua capacidade de mobilização e aqueles que enfatizam as mudanças no estado e na gestão das políticas, desse modo,

“Em relação aos estudos de gestão a concepção de redes também representa uma inovação. Ainda que exista uma vasta contribuição dos estudos das relações intergovernamentais, que tem origem na tradição do

federalismo e forte conotação jurídica, somente quando o foco muda das relações intergovernamentais para a gestão intergovenamental é que se supera a dicotomização entre administração e política [...]”

Complementarmente, a mesma autora apresenta a possibilidade de agrupar as abordagens teóricas sobre as redes de políticas a partir da ênfase dada aos vínculos entre os diferentes atores participantes ou nas estruturas em si. FLEURY (ibdem) ressalta que os autores que trabalham com a abordagem dos vínculos em geral baseiam-se na disciplina da psicologia social e na sociologia relacional. Em linhas gerais, pode-se identificar que esses autores partem do entendimento de que as “redes” são “redes de pessoas”, individuais ou em grupos, que se conectam ou vinculam pessoas, ainda que esta pessoa seja um diretor de uma instituição. Não se conecta cargos entre si, nem instituições, nem computadores, se conectam pessoas.

Um ponto comum observado em quase todos os autores estudados é o fato de que, partindo do entendimento que as redes são formadas por atores, recursos, percepções e regras, estes devem ser os elementos chaves a serem considerados não apenas na análise, mas também na própria gestão e funcionamento das redes.