Os fundamentos teóricos da gestão escolar

Gestão democrática, participação dos profissionais e da comunidade escolar, elaboração do projeto pedagógico da escola, autonomia pedagógica e administrativa são, portanto, os elementos fundantes da administração da educação em geral e os elementos fundamentais na construção da gestão da escola. (FERREIRA, 2001, p. 306)24

O objetivo deste item é analisar teoricamente a gestão escolar e delinear quem é o gestor escolar. Porém, ao escrever sobre gestão escolar, não podemos deixar de mencionar sobre a discussão terminológica entre administração e gestão escolar.

Antes de respondermos à questão, faremos uma breve análise da administração escolar no Brasil. Em nosso país, a formação de um campo teórico na área da administração escolar inicia-se por volta dos anos 1930, com os pensamentos de Anísio S. Teixeira, que escreveu sobre administração escolar, autonomia, descentralização, flexibilização, melhoria e função social da escola pública, entre outros temas, que ainda hoje estão envoltos no debate educacional. O início do estudo da escola, enquanto organização no Brasil, data a partir desta data, com os pioneiros da escola nova, inicialmente denominados de administração escolar. Esses estudos foram marcados por vieses burocráticos e funcionalistas que aproximavam a escola do modelo empresarial.

Sobre a administração escolar, Teixeira (1997, p. 197) analisa que a finalidade única da administração de unidade escolar é a educação, mas o administrador não é livre para propor e executar seus planos, é somente um colaborador dos planos das instâncias superiores. “Como administrador, ele procura educar e conduzir a comunidade para a aceitação gradual do que experimenta e verifica ser útil a essa mesma comunidade.”

O referido autor foi primeiro administrador público a relacionar administração da educação com democracia. Acreditou ser a educação o único caminho para a democracia consciente, pois forneceria aos cidadãos os instrumentos necessários para o controle social da sociedade e da coisa pública.

Para Teixeira (1968, p. 9), cabe ao educador “cuidar da cultura humana, concebida esta como forma adequada do desenvolvimento intelectual e social do homem em relação à sua civilização”. Enfatizava a questão da formação profissional como ponto crucial para melhoria qualitativa da educação escolar, considerando necessário alterar a grade curricular para preparar o professor a fim de queeste tenha consciência de sua profissão.

O ato de ensinar é ponto inicial do processo da administração escolar. Conhecimentos de psicologia, avaliação da aprendizagem, estatística, antropologia e sociologia são essenciais para se conhecer o aluno e, assim, administrar uma unidade escolar. “Somente o educador ou o professor pode fazer administração escolar” (TEIXEIRA, 1968, p. 14).Nosso pressuposto, ao escrever este trabalho, é o de que o diretor é, antes de tudo, um educador, conforme nos coloca Anísio Teixeira.

Com base nesse e em outros estudos, a área da administração escolar se fortalece ainda mais em 1961 com a criação da Associação Nacional de Professores de Administração Escolar (ANPAE). Posteriormente, vários autores como Paro (1986; 2005), Félix (1984), Lück (2006a, b, c), Libâneo (2001; 2004), Oliveira (2001), Ferreira (2001) e Machado (2006) vêm se preocupando com o estudo na área e divulgando vários textos sobre o tema.

A constituição do campo teórico próprio da administração escolar no Brasil nos apresenta, no decorrer de sua composição histórica, múltiplos referenciais: nos anos 1970, temos uma produção fragmentária e de caráter instrumental; nos anos 1980, o referencial teórico seguido inspirava-se no marxismo e se fundamentava basicamente na reflexão teórica. Percebemos que a organização do trabalho escolar ganha um enfoque mais crítico, mas restrito ao olhar do trabalho escolar na sociedade capitalista; nos anos 1990, encontramos múltiplos referenciais com perspectivas generalistas e características da proposta da Qualidade Total, procurando recuperar a relação entre teoria e prática (MACHADO, 2006).

Machado (2006) acrescenta que o corpo teórico da administração escolar no Brasil iniciou-se com a organização científica do trabalho proposta por Taylor, posteriormente a Escola de Relações Humanas, o modelo burocrático e a Qualidade Total. Atualmente, vivemos um novo padrão de foco: a gestão, que busca a reestruturação das escolas por meio de sua intenção de mudança e reengenharia dos sistemas, valorizando princípios como: descentralização, democratização e autonomia.

As reformas neoliberais (políticas e sociais) trouxeram, como conseqüência, para a educação, a proposta de controle da Qualidade Total, ou seja, uma reedição do antigo modelo sistêmico de administração.

O corpo teórico da área da administração escolar incorporou, durante várias décadas, as teorias e os modelos de organização e administração empresariais burocráticos na escola. A administração utiliza-se da influência estabelecida de cima para baixo e de fora para dentro das unidades de ação; caracteriza-se pelo processo racional, linear e fragmentado de organização; pressupõe o controle do ambiente de trabalho e do comportamento humano;

encara as crises como problemas e não como condição necessária para o crescimento; acredita que a fama e o sucesso se mantêm por si só; considera a escassez de recursos empecilho para o desenvolvimento de qualquer prática; a permanência é a premissa que norteia a ação, ou seja, não há troca de pessoas e práticas, pois os modelos são realizados sem ajustes; professores e alunos aceitam passivamente as determinações e o não-cumprimento das normas impostas é uma disfunção que deve ser penalizada pelo superior responsável pelo estabelecimento das regras; o crescimento se dá de maneira cumulativa e os bons resultados são obtidos por meio da objetividade (OLIVEIRA, 2001).

Ocorre, portanto, um movimento dialético entre a motivação e os interesses pessoais versus os valores e as necessidades sociais, o que fomenta o declínio da proposta de administração escolar e a emersão do paradigma da gestão escolar.

Libâneo (2001) ressalta dois enfoques de estudo sobre a organização escolar: o científico-racional e o crítico de cunho sociopolítico. O primeiro considera a escola a partir de uma realidade objetiva, técnica e neutra, que funciona racionalmente, assim, é planejada, controlada e organizada para alcançar rapidamente eficiência e eficácia. O organograma de cargos é bem definido com hierarquização de funções, normas e regulamentos, centralização das decisões e pouca ou nenhuma participação. No segundo, a escola é analisada sobre a perspectiva de sistema que agrega pessoas e proporciona a interação social dentro de um contexto sociopolítico, há interação entre a comunidade intra e extra-escolar por meio da gestão democrática.

O autor completa analisando que há três diferentes concepções de gestão do trabalho escolar: a técnico-científica, a autogestionária e a democrática-participativa.

A concepção técnico-científica fundamenta-se na hierarquização dos cargos e das funções, pois objetiva a racionalidade do trabalho, a eficiência e a eficácia por meio de métodos e princípios da administração empresarial. Suas características são: divisão técnica do trabalho escolar; centralização do poder nas mãos do diretor; ênfase nas tarefas, normas, regras, procedimentos burocráticos e controle das atividades em detrimento aos objetivos específicos da unidade escolar e das pessoas que nela atuam; comunicação de cima para baixo; é também conhecida como gestão da qualidade total.

A concepção autogestionária fundamenta-se na responsabilidade coletiva, na acentuada participação igualitária dos membros e na ausência de direção centralizada. Suas características são: decisões coletivas, que proporcionam a eliminação do poder e da autoridade; ênfase nas inter-relações e não nas tarefas; auto-organização por meio de eleições

e alternâncias no exercício das funções; não-aceitação das normas e sistema de controle, a responsabilidade é coletiva; o poder se dá pela prática da participação.

A concepção democrática-participativa fundamenta-se na relação entre direção e participação. As decisões são tomadas no coletivo e discutidas por todos que se sentem responsáveis por objetivos comuns. Suas características são: definições do objetivo “sócio-político-pedagógicos” pela própria equipe escolar; articulação da direção e da participação; qualificação e competência profissional; objetividade da gestão escolar; acompanhamento e avaliação sistemática; compreende a organização do trabalho pedagógico desenvolvido pela escola como cultura. Esta concepção analisa a escola enquanto estrutura subjetiva composta pelas interações entre as pessoas e seus significados socialmente produzidos.

“As concepções de gestão escolar refletem, portanto, posições políticas e concepções de homem e sociedade” (LIBÂNEO, 2001, p. 100).

A óptica fragmentada apresentada pela administração na gestão é substituída pela óptica organizada e pela visão de conjunto. Da administração para a gestão, há a superação da limitação de responsabilidade para sua expansão; há a substituição da delimitação de atuação de tarefas independentemente dos processos e dos resultados pela orientação das ações voltadas aos processos. O enfoque da eficiência seguindo manuais é superado pelo enfoque da eficácia orientado por princípios. A simplificação do processo como um todo é superado pelo reconhecimento e aceitação da complexidade que envolve o processo de ensino e aprendizagem.

Para Libâneo (2004), a gestão democrática e participativa pressupõe uma tomada de decisões cooperativa e participativa e isso depende da capacidade de liderança de quem está na direção ou coordenação da unidade escolar.

A gestão, portanto, é que permite superar a limitação da fragmentação e da descontextualização e construir, pela ótica abrangente e interativa, a visão e orientação de conjunto, a partir da qual se desenvolvem ações articuladas e mais consistentes, necessariamente, portanto, constitui ação conjunta de trabalho participativo em equipe. (LÜCK, 2006a, p. 43)

Encontramos, nos documentos oficiais nacionais e internacionais da década de 1990, a revalorização da gestão educacional e escolar. E, juntamente com essa revalorização, voltamos ao entrave terminológico inicial do texto: administração ou gestão?

Alguns autores contemporâneos como Libâneo (2001; 2004), Lück (2006a,b,c,) Oliveira (2001), entre outros, adotam a terminologia gestão escolar e assumem o

compromisso com a mudança de concepção da organização escolar orientada por princípios mais democráticos e participativos. É uma nova óptica de organização e direção das instituições escolares, enfatizando os processos de transformação de atuação na escola.

Optamos pela terminologia gestão escolar por concordar com as idéias dos autores contemporâneos, principalmente com Lück (2006a, b, c) ao considerar que o conceito de gestão supera os limites do conceito de administração. Na série Cadernos de Gestão, Lück (2006a, b, c) esclarece que a gestão educacional abrange o nível macro do sistema de ensino e a gestão escolar pertence ao campo micro, referindo-se à ação desenvolvida na escola; e que ambas “constituem-se em área estrutural de ação na determinação da dinâmica e da qualidade do ensino” (LÜCK, 2006a, p. 15). A gestão escolar é o processo de gerir a dinâmica da escola como um todo em coordenação com o sistema de ensino, com as diretrizes e as políticas públicas educacionais vigentes e a realidade em que a escola está inserida. É a afirmação do compromisso com a democracia e com métodos que proporcionem condições para a construção da autonomia pela unidade escolar.

A superação da visão burocrática e hierarquizada de funções e posições, evoluindo para uma ação coordenada e horizontalizada, passa, necessariamente, pelo desenvolvimento e aperfeiçoamento da totalidade dos membros do estabelecimento de ensino, na compreensão da complexidade do trabalho educacional e percepção da importância da contribuição individual de todos, em articulação com os demais, para a realização dos objetivos comuns da educação e da organização coletiva. (LÜCK, p. 91, 2006a)

Ao incorporar a proposta de mudança paradigmática, sabemos que o paradigma anterior não desaparece totalmente e serve de base para a emergência de uma nova proposta. Assim, a mudança paradigmática fomenta, na gestão escolar, a adoção de práticas interativas, participativas e democráticas, em que todos (professores, alunos, funcionários, comunidade externa) tornam-se ativos na rede de contradições que envolve o cotidiano escolar: saberes, poderes e fazeres.

Libâneo (2004, p. 33) analisa que as atuais políticas educacionais necessitam de ressignificação, pois esta supõe análise ampla das transformações econômicas, políticas, culturais e geográficas, que caracterizam o mundo contemporâneo. As reformas educacionais dos últimos 20 anos corroboram com a recomposição do sistema capitalista mundial e com a globalização, situação que “incentiva um processo de reestruturação global da economia regido pela doutrina neoliberal”.

As formas de organização e gestão da escola se reestruturam diante da nova ordem produtiva capitalista, da globalização da economia, as políticas econômicas e sociais, dos avanços tecnológicos, ajustando a educação escolar ao modelo de desenvolvimento capitalista que se consolida na sociedade contemporânea.

Para Libâneo (2001), o impacto dessas transformações, nos sistemas de ensino e nas escolas, altera o perfil de formação geral e profissional dos alunos, muda os currículos e as formas de gestão das escolas, proporciona a participação e altera as funções e responsabilidades dos docentes. Agências financiadoras internacionais, como o Banco Mundial, estabelecem, como princípios e estratégias de ação, a autonomia da escola, a descentralização, a avaliação dos sistemas, o planejamento e a gestão escolar democrática. Concordamos com o autor quando este afirma que princípios e estratégias de ação democráticas e participativas não irão se consolidar no cotidiano escolar por meio de imposições, mas, sim, por meio da conscientização dos seus sujeitos.

É essencial para área educacional a conscientização sobre os vários conceitos que envolvem a gestão escolar. Da opção ideológica que fizermos, serão engendradas relações oriundas das políticas educacionais vigentes que afetarão crenças, atitudes e comportamentos, uma vez que a ideologia faz amar, crer ou repudiar novos horizontes de ações no campo educacional, entre outros. Isso certamente refletirá no âmbito escolar. Desse modo, refletir sobre os conceitos que permeiam a gestão escolar torna-se, a nosso ver, essencial.

Na gestão escolar, a passagem da ação individual para a coletiva ocorre com a superação da orientação de processos individuais pela consciência da responsabilidade coletiva e social. A autonomia deixa de ter um aspecto individualista para privilegiar a conquista da ação comunicativa que requer a pluralidade de saberes e de ações políticas coletivas baseadas em consensos democráticos dos quais não podemos abdicar, num estado democrático de direito. A competência técnica individual alia-se à competência social.

Como forma de ação democrática, o controle social da administração pública representa-se como um dos elementos mais importantes da democracia. A democracia não constitui um estágio, mas é construída como processo pelo qual a soberania popular vai controlando e aumentando seus direitos e deveres. Trata-se de um processo prolongado, implicando avanço muito grande na sociedade quanto à conscientização da responsabilidade coletiva e participativa que envolve as ações das políticas públicas educacionais.

Desse modo, quanto mais coletiva é a decisão, mais democrática ela é. Qualquer conceito de democracia, aliás, há vários deles, importa ressaltar o grau crescente de coletivização das decisões tomadas horizontalmente. Quanto mais o interesse geral envolve

um conjunto de decisões, mais democráticas elas são. O Estado e o Governo podem promover processos de democratização ou de antidemocratização. Dessa forma, quanto menos interesses coletivos, menor coletivização há nas decisões e, portanto, mais verticalidade nas tomadas de decisões, o que evidencia um governo menos democrático ou nada democrático.

Antes de analisarmos especificamente a gestão escolar, faz-se necessário tecermos um breve comentário sobre a gestão educacional que, em campo macro (sistema), influencia a gestão escolar na área micro (escola). A gestão educacional articula o sistema com a escola proporcionando sua interação. Lück (2006a, p. 111) esclarece que:

Gestão educacional corresponde ao processo de gerir a dinâmica do sistema de ensino como um todo e de coordenação das escolas em específico, afinado com as diretrizes e as políticas educacionais públicas, para implementação das políticas educacionais e projetos pedagógicos das escolas, compromissado com os princípios da democracia e com métodos que organizem e criem condições para um ambiente educacional autônomo (soluções próprias, no âmbito de suas competências) de participação e compartilhamento (tomada de decisões conjunta e efetivação de resultados), autocontrole (acompanhamento e avaliação com retorno de informações) e transparência (demonstração pública de seus processos e resultados).

A autora analisa a diferença entre administração e gestão escolar, e afirma que a gestão supera a administração. Acrescenta que bons processos de gestão dependem de ações administrativas e que ambas se inter-relacionam. Diferenciam-se na mudança da hierarquização e burocratização para a coordenação e horizontalização. Na gestão, o relacionamento impessoal cede espaço para o relacionamento interpessoal. A hierarquização verticalizada (subordinada) é superada pela horizontalização do relacionamento pela coordenação.

A uniformidade das partes, na formação do todo, é superada pela diversidade para a formação plena da unidade pautada no consenso, que requer valores democráticos geridos pelas competências assumidas pelos partícipes em cada área de atuação, privilegiando-se sempre a horizontalidade na tomada de decisões. Desse modo, esta diversidade é valorizada, bem como necessária. Assim, a departamentalização, a divisão de tarefas e a especialização são superadas pelas responsabilidades que devem ser compartilhadas entre todos os partícipes do processo gestacional.

O foco estará no desenvolvimento, na aprendizagem e na construção da organização, buscando a unidade de trabalho superando o dever ser das normas e regulamentos frutos das idéias positivistas dos séculos 17 e 19, e que perduram ainda hoje em certos âmbitos escolares, pautadas em políticas públicas autoritárias e anacrônicas. Para Silva

Júnior (1990), isso ocorre quando o administrador da educação não se identifica com a sua condição de educador, desconhecendo sua prática educativa (pedagógica) no ambiente escolar.

Barroso (2003, p. 11) analisa que a gestão escolar atravessa um momento de profundas transformações que objetivam “alargar e redefinir o conceito de escola; reconhecer e reforçar a autonomia; promover a associação entre escolas e a sua integração em territórios educativos mais vastos; adoptar (sic) modalidades de gestão específicas e adaptadas à diversidade das situações existentes”.

A gestão escolar deve se orientar por competências pedagógicas e promover processos sociais de aprendizagem significativa. Assim, há necessidade de formação de comunidades escolares coesas e comprometidas com a busca da educação de qualidade para todos que a requeiram tenham-na com eqüidade: escolas que estruturem sua cultura organizacional nos pilares da participação que garantam o envolvimento de todos com iguais oportunidades de decidirem sobre o projeto pedagógico a ser elaborado e implantado, colaborando conjuntamente para a superação das dificuldades do processo educacional.

O processo de democratização e a participação na gestão escolar encontram amparo legal na Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (BRASIL, 1996) e no Plano Nacional de Educação (BRASIL, 2001a). Nestes documentos, há referências à necessidade de ação coletiva e compartilhada, oportunizando, para isso, mecanismos para a construção da autonomia, o desenvolvimento de equipes de trabalho e a possibilidade da gestão escolar compartilhada.

A educação é a apropriação da cultura humana produzida no decorrer do processo histórico. A escola é a instituição que provê a educação de maneira sistematizada. Diante disso, a escola pública básica deve voltar-se para o atendimento da classe trabalhadora, tendo como principal objetivo a garantia que dela sairá o educando cidadão cônscio de seus deveres e obrigações sociais. Neste sentido, a gestão escolar é a prestadora de uma especificidade que a diferencia da administração empresarial, cujo objetivo, não raro, é somente o lucro. A gestão escolar democrática e participativa sustenta-se no pressuposto de que o ser humano é um ser social que se desenvolve, na interação com outras pessoas, e a educação é um processo: interativo, social e dialógico que abrange vários graus de complexidade que vão do individual ao coletivo, passando pela co-responsabilidade em que todos devem ser atores-educadores no processo gestacional.

No caso da gestão da escola, corresponde a dar vez e voz e envolver na construção e implementação do seu projeto político-pedagógico a comunidade escolar como um todo: professores, funcionários, alunos, pais e até mesmo a comunidades externa da escola, mediante uma estratégia aberta de diálogo e construção do entendimento de responsabilidade coletiva pela educação. (LÜCK, p. 81, 2006a)

A gestão escolar supera a administração na passagem da centralização da autoridade para a descentralização. A construção de mecanismo externo de controle é superada pela construção de mecanismos de autonomia; a tomada de decisão desvinculada da ação é superada pela tomada de decisão próxima da realidade; as competências técnicas especializadas são substituídas por competências técnico-políticas. Lück (2006a) analisa essa superação e afirma que se passa da burocratização e da hierarquização à coordenação e horizontalização.

Ao incorporar o conceito emergente de gestão escolar, Melo (2001) indica – como premissa fundamental, que a escola se torne realmente um instrumento de transformação social – os processos de construção da autonomia; a descentralização do poder; a representatividade social dos conselhos e colegiados; o controle social da gestão educacional; a escolha de dirigentes escolares por processo de eleição; a inclusão de todos os segmentos da comunidade escolar.

Spósito (2001, p. 54) analisa que a democratização da gestão escolar caminha paralelamente à luta dos setores mais progressistas da área educacional. “Mas a gestão democrática poderá constituir um caminho real de melhoria da qualidade de ensino se ela for concebida, em profundidade, como mecanismo capaz de alterar práticas pedagógicas”.

Ferreira (2001) reafirma a transição paradigmática em que vivemos, na sociedade contemporânea, e propõe como pressupostos fundamentais para o desenvolvimento da cidadania: a gestão democrática; a construção coletiva do projeto político pedagógico e o incentivo à autonomia das unidades escolares. Para a autora, somente assim poderemos