Política, governo, poder, patrimonialismo, burocracia e democracia

Política: meios pelos quais o poder é empregado de modo a influenciar a natureza e os conteúdos das atividades governamentais. A esfera do “político” inclui as atividades dos que estão no governo, mas também as ações de muitos outros grupos e indivíduos. Há muitas maneiras pelas quais pessoas fora do aparelho governamental o tentam influenciar (GIDDENS, 2004, p. 699).

Para analisarmos a construção de um sistema municipal de educação inclusiva e a prática administrativa e pedagógica do gestor escolar diante desse processo, faz-se necessário aprofundarmos nosso conhecimento teórico sobre vertentes que permeiam o processo de construção e consolidação de uma política, como o conceito de política, governo, poder, patrimonialismo, burocracia e democracia.

A política pode ser considerada atividade geral dos seres humanos e está presente em toda a sua história. Com o decorrer do processo histórico da sociedade, ela estruturou-se em princípios e originou várias instituições, conforme afirmam Aranha e Martins (1993, p. 151-152):

O político atua na via pública e é investido de poder para imprimir determinado rumo à sociedade, tende em vista o interesse comum. A política é a atividade que diz respeito à vida pública. Etimologicamente, polis, em grego, significa “cidade”. A política é, portanto, a arte de governar, de gerir os destinos da cidade [...]. Por isso nem sempre as funções de legislar, governar e julgar estiveram separadas em poderes distintos, como nas democracias contemporâneas.

A política antecede o Estado, porém a organização política está “longe de ter tido o tempo todo o rigor institucional do Estado moderno” (FREUND, 1970, p. 166).

A atividade política é definida por ocorrer nos espaços de um território limitado. Essas fronteiras não são necessariamente fixas, podendo variar. Entretanto, sem a existência de um território que especifique esse agrupamento não se pode falar em política. Os indivíduos que são habitantes desse espaço delimitado orientam-se pela autoridade encarregada da ordem.

Pode-se, pois, definir a política como a atividade que reivindica para a autoridade instalada em um território o direito de domínio, com a possibilidade de usar em caso de necessidade a força ou a violência, quer para manter, quer para defender a comunidade contra ameaças externas. A atividade política consiste, em suma, no jogo que tenta incessantemente formar, desenvolver, entravar, deslocar ou perturbar as relações de domínio. (FREUND, 1970, p. 167)

As políticas se orientam de acordo e em função de um agrupamento territorial, visando a um objetivo comum. O domínio político tem como aliados o mando e a obediência. Quando uma ordem deve ser executada, o indivíduo que domina possui a autoridade e os demais membros se submetem seja por medo, respeito ou tradição (WEBER, 1974).

A política analisa o governo em sua organização formal e como resultado do comportamento de seus componentes, podendo ser determinado “pela própria organização ou por suas ideologias ou filosofias de poder. Assim, diremos que a Política se refere à teoria, à arte e à prática do governo” (LAKATOS; MARCONI, 1999, p. 24).

O mando é um fator de organização do agrupamento social, estruturado pela administração. A obediência se caracteriza quando os indivíduos de uma unidade política agem como se “fizessem do conteúdo da ordem a máxima de seu comportamento, simplesmente sua necessidade, independentemente de sua própria opinião sobre o valor ou o não-valor da ordem como tal” (FREUND, 1970, p. 168).

Weber (1974) considera que o poder político de um determinado grupo se torna orgulho e soberba sobre os demais, transformando-se num jogo de relações exteriores. O poder político é um pretendente potencial ao prestígio de determinado grupo. Esses grupos organizam-se em partidos que são socializações com objetivo de realizar um programa ou a busca de prebendas, fundamenta-se no poderio e estima-se a proporcioná-lo pelo domínio que exerce.

Para Giddens (2004, p. 690), o Estado é o “aparelho político (instituições governamentais e funcionalismo público) que governa um dado território, cuja autoridade assenta na lei e na capacidade para usar a força”. Com o aparecimento do Estado, há uma transição-chave na história da humanidade, pois há centralização do poder político e a introdução de novas dinâmicas nos processos de mudança social.

O Estado detém o monopólio do uso da força legítima sobre um determinado território. Sendo o detentor da burocracia, o Estado promove a

eficiência racional, continuidade de operação, rapidez, precisão e cálculo dos resultados. Isso tudo se desenrola dentro de instituições administradas racionalmente e nas quais funções combinadas e especializadas ocupam o centro da atenção. Toda a estrutura é dinâmica, e pela sua anonimidade obriga o homem moderno a tornar-se um perito especializado, um ‘profissional’ preparado para uma carreira especial dentro de canais preestabelecidos. O homem está, assim, preparado para a sua absorção pelo barulhento processo da máquina burocrática. (WEBER, 1974, p. 66-67)

Weber (1974) afirma que as questões políticas estão relacionadas com o controle sobre as armas e sobre os meios de administração.

O Estado é uma das manifestações históricas da política e representa o “movimento de racionalização16 da civilização moderna (...) o Estado se define como a estrutura ou agrupamento político que reivindica com êxito o monopólio da compulsão física e legítima” (FREUND, 1970).

Suas características podem ser delineadas pela racionalização do direito, que acarreta na especialização do poder legislativo e judiciário; a polícia enquanto instituição incumbida de zelar pela segurança dos indivíduos e da ordem pública; apoiada em uma administração racional que se fundamenta em regulamentos explícitos de vasto domínio, abrangendo da educação à saúde, da economia à cultura; possui uma força militar permanente.

Dentro de um território definido, o Estado é soberano e controla os indivíduos que ali vivem. O governo exerce o controle imperativo como possuidor do monopólio da força; como nação politicamente organizada, é constituído pela população, território e governo.

Lakatos e Marconi (1999, p. 24) afirmam que o Estado “constitui um mecanismo de controle social existente na sociedade humana. É uma organização que exerce autoridade sobre seu povo, por meio de um governo supremo, dentro de um território delimitado, com direito exclusivo para a regulamentação da força”.

Para os referidos autores, as funções do Estado variam de acordo com suas particularidades. Na sociedade contemporânea cabe ao Estado:

• Garantir a soberania: direito que cada Estado tem de manter seu próprio governo, elaborando suas leis e administrando seus negócios; zelar pela ordem interna, segurança externa; integridade territorial e poder de decisão; centralização do poder e da autoridade.

• Manter a ordem: o Estado detém o monopólio do poder coercitivo, orientando as ações dos indivíduos por meio das leis e da força física. Proporciona um ambiente de ordem e de zelo aos direitos individuais e coletivos dos cidadãos.

• Promover o bem-estar social: adota mecanismos que proporcionem a paz, o respeito às leis e a promoção da justiça. Dispõe dos meios necessários para atender às necessidades dos indivíduos na sua totalidade: física, moral, espiritual, psicológica e cultural. Assegura a ordem por meio das leis.

16 _{“Racionalização: conceito utilizado por Weber para se referir ao processo pelo qual modos de cálculo e de}

organização precisos, que envolvem regras abstratas e procedimentos, dominam de modo crescente o mundo social”. (GIDDENS, 2004, p. 700)

A política é representada pelos meios que o poder é usado para influenciar as intenções e o conteúdo das atividades governamentais. A esfera da política pode ultrapassar o âmbito das próprias instituições de Estado.

Esse conceito de Estado reporta ao elemento governo, que está incumbido de manter a ordem e estabelecer as normas para a vida em sociedade. É parte essencial da organização social, com funções externas e importantes, porém limitadas, pois só pode supervisionar os aspectos exteriores da vida social.

O Estado detém o monopólio da regulamentação da força dentro de suas fronteiras. É o detentor da autoridade, ou seja, o poder legítimo, capaz de regulamentar o uso da força.

Giddens (2004, p. 693) afirma que governo é

o desenvolvimento regular de políticas, a tomada de decisões e a resolução das questões de estado por agentes oficiais de um aparelho político. Podemos falar de “governo” como um processo, ou no governo para nos referirmos às autoridades políticas que supervisionam a implementação das suas políticas pelos funcionários. Embora no passado todos os governos tenham sido virtualmente encabeçados por um monarca ou imperador, na maioria das sociedades modernas as autoridades políticas são eleitas e os seus agentes são nomeados na base de sua experiência e qualificações.

Assim, concluímos que governo são as determinações regulares de políticas, decisões e assuntos de Estado pelas entidades oficiais no âmbito do aparelho político, o que nos reporta à questão da autoridade e do poder.

A autoridade é o uso legítimo do poder pelo governo. A legitimidade significa que aqueles que se submetem à autoridade do governo concordam com suas regras. E o poder é a capacidade que os indivíduos ou grupos têm para fazer valer seus interesses, mesmo quando outros se opõem. Em alguns casos, isso requer o uso da força. O poder é um elemento que se encontra presente em todas as relações sociais.

A legitimidade é uma premissa que os governos buscam, ou seja, as diferentes maneiras possíveis de conceber a relação entre o mando e a obediência. Para Weber (1974), há três bases para declaração da legitimidade.

Na legitimidade racional-legal (burocrática), as regras são generalizadas, a autoridade é impessoal conseqüência de um cargo particular, sem vínculo com pessoas. Os indivíduos aceitam o exercício do poder como legítimo porque a elaboração das ordens ou da política obedece a regras aceitas por todos.

O domínio legal, de caráter racional, fundamenta-se na crença da validade dos regulamentos estabelecidos racionalmente e na legitimidade dos chefes designados pela legislação. Caracteriza-se por ser o mais impessoal entre os outros tipos de legitimidade.

O domínio legal é detentor das características: todo direito, estabelecido por convenção ou outorgado, vale por ser um procedimento racional por finalidade ou por valor, ou pelos dois ao mesmo tempo. O conjunto de regras de direito constitui um mundo abstrato de prescrições técnicas ou de normas; a justiça consiste na aplicação as regras gerais aos casos particulares, enquanto a administração tem por objeto proteger os interesses nos limites da regra de direito, graças a órgãos instituídos para tal fim. (FREUND, 1970, p. 172)

Portanto, o domínio legal abrange um contínuo de funções públicas instituídas por lei e distribuídas em diferentes competências. Para aplicar esses inúmeros regulamentos, há necessidade de uma equipe de funcionários qualificados para tal, porém estes não são donos dos cargos, mas são protegidos no exercício de sua função por um estatuto. São responsáveis pelo procedimento administrativo que envolve documentos e fichários a serem conservados contendo todas as decisões, os decretos e as ordens de serviços escritos. O domínio legal se concretiza na burocracia.

A legitimidade da autoridade tradicional caracteriza-se pela ordem social que sempre existiu como força obrigatória, baseada na autoridade pessoal, obrigações e direitos dos legisladores. A autoridade racional-legal e a tradicional se caracterizam por ordens sociais estabelecidas.

O domínio tradicional fundamenta-se na crença das tradições em vigor e na legitimidade dos que são convocados ao poder em virtude dos costumes. Neste caso, o superior não é escolhido pela população, mas alguém chamado ao poder em virtude de um costume. Os seguidores do líder não são funcionários do governo, mas indivíduos recrutados que estão relacionados a ele por parentesco ou laços de amizade.

Em geral, o chefe tradicional se orienta segundo as regras habituais da eqüidade e da justiça ética, ou então segundo a oportunidade pessoal, não segundo princípios fixos e formais. Todavia, a tradição não é assimilável ao puro arbítrio, pois se o soberano a viola, arrisca-se a provocar uma resistência que, certamente, não visa ao sistema, mas sim a sua pessoa ou a seus favoritos. Não se trata, evidentemente, de criar nestas condições um direito novo: em caso de dificuldade, confia-se na sabedoria, por interpretação dos precedentes ou dos preconceitos. (FREUND, 1970, p. 172)

A legitimidade carismática17 fundamenta-se na autoridade pessoal de um líder carismático que possui senso de missão e reivindica autoridade moral, conformidade e obediência dos demais. O domínio carismático se caracteriza pelos adjetivos do indivíduo exemplar e seu comportamento não se resume apenas às atividades políticas, pois este é observado em todos os campos da vida cotidiana. Seus seguidores entregam-se à pessoa do chefe e confiam na sua missão. “Os limites e as normas são os que o chefe fixa por sua própria autoridade, em virtude das exigências do que ele acredita ser sua vocação” (FREUND, 1970, p. 176).

Para Weber (1974, p. 70), nos momentos de crise, crescem o carisma e o líder carismático, que despreza a autoridade constituída, arrancando os indivíduos de suas rotinas. “Seus movimentos são entusiásticos, e nesses entusiasmos por vezes as barreiras de classe e status dão lugar à fraternização e aos sentimentos de comunidade exuberantes”.

As pessoas obedecem ao líder carismático devido à crença em suas qualidades pessoais, por meio de uma dada situação direta e interpessoal. Ele não conhece servidores nem funcionários, mas seus apóstolos e súditos.

“O carisma da primeira hora pode incitar os seguidores de um herói guerreiro ou profeta a esquecer a convivência em favor dos valores finais. Mas, durante a rotinização do carisma, os interesses materiais de um séqüito em crescimento constituem o fator mais forte” (WEBER, 1974, p. 72).

Esse tipo de domínio se opõe radicalmente ao domínio legal e ao domínio tradicional. Para Weber (1974), há necessidade do equilíbrio entre os “movimentos carismáticos (líderes e idéias) com a rotinização racional (instituições duradouras e interesses materiais). A espontaneidade e a liberdade do homem são colocadas no lado dos entusiasmos heróicos” (Ibidem, idem).

Diante do exposto, podemos considerar que a luta pelo poder está presente também na estrutura burocrática, ou seja, na burocracia, pois o prestigio se dá por meio de estruturas políticas de dominação.

Esses tipos de legitimidade, aqui apresentados, são colocados por Weber como ideais, pois nunca (ou raramente) se encontram em estado puro: o domínio carismático não é inteiramente desprovido da legalidade, e a tradição abafa certos aspectos carismáticos.

17 _{Weber (1974) chama de carisma a qualidade insólita de uma pessoa que parece dar provas de um poder}

sobrenatural e sobre-humano, é um ser providencial, exemplar, fora do comum que, por seus atributos, atrai seguidores.

Na constituição da organização política brasileira, encontramos também a presença do patrimonialismo, que, nas palavras de Faoro (1979, p. 733):

A comunidade política conduz, comanda, supervisiona os negócios, como negócios privados seus, na origem, como negócios públicos depois, em linhas que se demarcam gradualmente. O súdito, a sociedade se compreendem no âmbito de um aparelho a explorar, a manipular, a tosquiar nos casos extremos. Dessa realidade se projeta, em florescimento natural, a forma de poder, institucionalizada num tipo de domínio: o patrimonialismo, cuja legitimidade assenta no tradicionalismo – assim é porque sempre foi.

A administração patrimonialista se fundamenta como o sistema característico das monarquias absolutas. O Estado patrimonialista, em seu gigantismo, é centralizador e, em sua função empreendedora de produtor da riqueza de determinada nação, tudo abarca, à custa do enfraquecimento da sociedade e do fortalecimento dos estamentos que o dominam. O patrimonialismo constitui um entrave como tipo de Estado que impede o florescimento da participação, em que se fundamenta a democracia.

Faoro (1979), em seu estudo sobre o patrimonialismo no Brasil, analisa que o atraso político do país, do ponto de vista da incorporação da sociedade civil, está relacionado à forma de estruturação da burocracia brasileira. Resultado do avanço sistemático do poder político no controle da economia e da diferenciação social.

Num estágio inicial, o domínio patrimonial, desta forma constituído pelo estamento, apropria as oportunidades econômicas de desfrute dos bens, das concessões, dos cargos, numa confusão entre o setor público e o privado, que, com divisão de poderes, separando-se o setor fiscal do setor pessoal. (FAORO, 1979, p. 736)

Para Holanda (1992), a sociabilidade brasileira nasce da influência da pirâmide familiar, fundamentando-se na organização patriarcal, na fragmentação social, nas lutas entre as famílias, nas virtudes inativas e na ética da aventura. Essas são as fundações da política e do Estado nacional brasileiro. As relações afetivas ou familiares precederam a constituição do espaço público.

Faoro (1979) caracteriza o Estado brasileiro como a extensão do patrimonialismo, ou seja, um poder imposto a uma sociedade dominada pela política de manutenção do poder vigente.

A experiência política no Brasil se caracteriza pela predominância de formas autoritárias de governo, proporcionado como conseqüência uma restrição às possibilidades de

participação política efetiva. O impacto do autoritarismo, durante muitos anos, impossibilitou o desenvolvimento da participação da sociedade civil no Estado.

O patrimonialismo beneficia os interesses econômicos e de poder de determinado grupo político, fazendo com que o público se torne privado, não havendo oportunidades de ascensão política aos que não pertencem ao grupo político dominante.

“O domínio tradicional se configura no patrimonialismo, quando aparece o estado-maior de comando do chefe, junto à casa real que se estende sobre o largo território, subordinando muitas unidades políticas” (FAORO, 1979, p. 736).

Weber (1974) vê no patrimonialismo o tipo mais característico do domínio tradicional, assim como na burocracia o domínio legal. O patrimonialismo é a forma que nos é mais conhecida, desde as monarquias até os dias atuais.

Faoro (1979, p. 738) afirma que “a autonomia da esfera pública que se manifesta, com objetivos próprios, organizando a nação a partir de uma unidade centralizadora, desenvolve mecanismos de controle e regulação específicos”.

Uricoechea (1978) parte dos pressupostos weberianos e interpreta a estrutura política do Brasil, no período imperial, com a ajuda do tipo ideal de burocracia patrimonial. A terminologia: burocracia e patrimonial são conflitantes para o autor, pois a burocracia é analisada no sentido weberiano de racionalização e modernização da máquina do Estado, e o termo patrimonial está relacionado com uma forma de dominação tradicional articulado à expansão do poder pessoal do monarca. É neste ponto conflitante que o autor analisa a natureza da política brasileira desde a Colônia, ou seja, uma mistura de burocratização com prebendalização e patrimonialismo.

Schwartzman (1988) também parte dos pressupostos weberianos sobre feudalismo e patrimonialismo e sua relação com as formas políticas modernas para analisar a constituição política brasileira. O autor distingue diferentes evoluções nas várias regiões brasileiras: Nordeste e Minas Gerais com estilo patrimonial-cooptativo; São Paulo com estilo feudal-representativo. Para ele, o patrimonialismo advém de um estilo político calcado na cooptação, no clientelismo, no populismo, no corporativismo de Estado. Por outro lado, o feudalismo e a independência do senhoriato rural, em relação ao Estado, baseiam-se um estilo político fundamentado na representação de interesses, nos partidos, na ideologia.

No patrimonialismo, o Estado não é apenas um distribuidor de empregos públicos em troca de apoio; ele delega parte da administração aos donos de terra. A burocracia é a expressão formal do domínio racional, “própria ao Estado e a empresas modernas, e o estamento burocrático, que nasce do patrimonialismo e se perpetua noutro tipo

social, capaz de absorver e adotar as técnicas deste, como meras técnicas” (FAORO, 1979, p.738).

Uma outra variável que está relacionada à constituição política brasileira e que merece ser discutida neste contexto é a burocracia.

O modelo de administração pública burocrática foi inicialmente adotado no final do século 19 por alguns países europeus, substituindo o modelo administrativo patrimonialista. Em decorrência da evolução do capitalismo, foi necessário desenvolver um tipo de administração que contemplasse a distinção nítida entre o público e o privado. Esse foi o início da administração burocrática moderna baseada numa estrutura piramidal de poder, na hierarquia de comando, nas rotinas rígidas de trabalho, no controle dos processos administrativos e com profissionais especialmente recrutados.

Para Lakatos e Marconi (1999, p. 344), a burocracia é caracterizada como

organização com cargos hierárquicos, delimitados por normas, com área específica de competência e de autoridade, dotados tanto de poder de coerção quando da limitação desta, onde a obediência é devida ao cargo e não à pessoa que o ocupa; as relações devem ser formais e impessoais, sem apropriação do cargo que, para ser preenchido exige competência específica; todos os atos