Os fundos contábeis e sua relação com a EJA

O Brasil, após a CF/1988, instituiu por lei dois fundos contábeis com função redistributiva, destinados ao processo da efetivação do direito à educação básica por meio da universalização da educação obrigatória em território nacional. Porém, em um país desigual e descentralizado como o Brasil, Di Pierro alerta que;

[...] essa função redistributiva é limitada. A política de fundos é estadual. A União complementa o fundo, mas a disparidade entre o estado mais rico e o mais pobre chega a ser de três vezes em relação ao custo-aluno de qualidade (DI PIERRO, 2012a).

Os fundos contábeis são constituídos de receitas originárias da arrecadação de impostos. Segundo a UNESCO “um sistema fiscal em bom funcionamento permite que os governos sustentem seu sistema educacional com financiamento doméstico” (2014, p. 17), e alerta que os objetivos do milênio só serão alcançados se forem estabelecidas metas específicas de financiamento para a educação. No

Brasil, conforme a UNESCO “receitas fiscais mais elevadas ajudam a explicar como o país investe dez vezes mais do que a Índia, por criança, na educação primária”

(2014, p. 17), e tal ação no presente poderá no futuro contribuir para a diminuição ou superação do analfabetismo no país, ainda que não tenhamos a total universalização do ensino básico nacional.

Por meio da EC nº 14 e Lei nº 9424/1996 foi criado o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF) (BRASIL, 1996a). Esta emenda estabeleceu uma subvinculação de 60% sobre o percentual de 25% da receita sobre diversos impostos, como mecanismo contábil.

Segundo Gouveia, este fundo constituiu-se como:

[...] uma forma de redistribuir o dinheiro dentro de cada estado da federação, portanto, não significou um aporte de novos recursos [por] ter se constituído por receitas que já eram compartilhadas entre os entes federados, facilitou o funcionamento automático do mecanismo, pois independente de qualquer adesão, no processo de arrecadação os recursos eram destinados ao fundo e só depois repartidos entre municípios e estados (2011, p. 74).

Gouveia (2011, p. 74) alerta para o fato que, antes da EC/14, a CF/1988 já estabelecia a destinação de 50% de recursos vinculados à educação para o ensino fundamental e para a superação do analfabetismo. A EC/14 altera o Artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) no parágrafo 6º onde se lê:

A União aplicará na erradicação do analfabetismo e na manutenção e no desenvolvimento do ensino fundamental, inclusive na complementação a que se refere o § 3º, nunca menos que o equivalente a trinta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal (BRASIL, 1996a).

O FUNDEF estabeleceu o número de alunos matriculados no ensino fundamental, como condição para o retorno dos recursos financeiros. Neste caso, privilegiou o nível de ensino e não a modalidade. Por consequência, a EJA ficou de fora dessa fatia do bolo. Isso se deu por meio de veto presidencial, na lei que regulamentou o FUNDEF, ou seja, “as matrículas na EJA, não puderam ser consideradas, o que restringiu as fontes de financiamento e desestimulou os gestores a ampliarem as matrículas na modalidade” (DI PIERRO, 2010a, p. 941).

Sendo assim, o que houve foi uma secundarização da EJA ao definir uma parcela de recursos – advindos da redistribuição dos recursos arrecadados por meio

dos impostos e contribuições dos municípios, estados e do Distrito Federal – somente ao ensino fundamental regular. Haddad comenta esse limite de atendimento do FUNDEF:

Ao estabelecer o padrão de distribuição dos recursos públicos estaduais e municipais em favor do ensino fundamental de crianças e adolescentes, o FUNDEF deixou parcialmente descoberto o financiamento dos três outros segmentos da educação básica: a educação infantil, o ensino médio e a educação básica de jovens e adultos (HADDAD, 2007, p.198).

O FUNDEF vigorou de 1998 a 2006 e, a partir de 2007, foi substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), criado pela Emenda Constitucional nº 53 (EC/53) de 19 de dezembro de 2006, cuja característica é a redistribuição de:

[...] recursos dentro de cada estado da federação para alunos matriculados na educação básica a partir de um patamar mínimo definido nacionalmente:

os Estados que ficam abaixo deste patamar recebem recursos da União: a caracterização do gasto-aluno-mínimo foi ampliada com previsão de diferenciação entre modalidades, etapas e segmentos de oferta da educação básica [...] (GOUVEIA, 2011, p. 78).

Dois pontos importantes da citação acima merecem destaque. O primeiro se refere à questão do papel da União na função supletiva e redistributiva, fortalecendo sua ação de equalização na manutenção da educação em nível nacional. Assim, tal qual o FUNDEF, o FUNDEB continua sendo um mecanismo que;

[...] atua primeiro nos estados, de forma que redistribui os recursos dentro de cada unidade da federação e apenas a complementação da União tem o potencial de possibilitar a equalização dos recursos com abrangência nacional (GOUVEIA, 2011, p. 81).

Esta ação da União tem por finalidade superar os desafios das desigualdades regionais do país. Porém, como já mencionado, Di Pierro (2012a) ressalta a dificuldade de tal ação, visto o país ser extremamente desigual, cuja ação redistributiva do fundo acaba sendo limitada.

O segundo ponto, coloca a EJA no rol da distribuição de recursos, quando da inclusão das modalidades e etapas de ensino que compõem a Educação Básica para a composição e distribuição do FUNDEB, o que não ocorria com o FUNDEF.

Com referência ao financiamento da EJA pode-se ler no objetivo e meta 26 do FUNDEF: “Incluir, a partir da aprovação do Plano Nacional de Educação, a

Educação de Jovens e Adultos nas formas de financiamento da Educação Básica”

(BRASIL, 2001e). O capítulo próprio das questões do financiamento da educação prevê um destaque às questões da EJA, o que não ocorreu ao observar o fragmento do texto “De toda sorte, qualquer política de financiamento há de partir do FUNDEF”

(BRASIL, 2001e). Assim, a EJA foi relegada ao segundo plano, por não computar no número de matrículas do ensino fundamental, previsto no FUNDEF.

A inclusão da EJA no FUNDEB significou um avanço considerando, também, a obrigatoriedade de participação de recursos da União na composição do fundo.

Porém, isto não significou aumento de recursos, mas, uma redistribuição dos recursos já vinculados pela legislação e não contribuiu com os programas de alfabetização. Ao analisar a inclusão da EJA nos recursos do FUNDEB, Dudeque (2017) destaca que as matrículas do PPA deveriam ser somadas às demais da rede de ensino, mas o que ocorre é que:

[...] o programa não está [registrado] numa rede de ensino, como uma oferta da EJA em escolas públicas, por exemplo. Nós temos um programa, o Paraná Alfabetizado, [que] está registrado num sistema nacional que é o SBA, Sistema Brasil Alfabetizado, mas ele não está registrado nas escolas.

Então, é um dado que não é oficial de matrícula (DUDEQUE, 2017).

Para compreender melhor esta questão seria necessário analisar, detalhadamente, os procedimentos e regras estabelecidos pelo FUNDEB, o que extrapola os limites desta investigação.

Assim sendo, torna-se necessária uma análise dos planos nacionais de educação no que se refere à EJA, para entender a lógica do funcionamento das diversas ações que contemplam essa modalidade como garantia de escolarização.