Os modelos analíticos baseados no controle

Os estudos sobre a fase de implementação, ancorados teoricamente em abordagens baseadas no controle, centralizaram esforços investigativos nas determinações estabelecidas nos planos normativos que instituem as Políticas Públicas e analisaram a forma como ocorre o exercício do controle, atribuído a determinados indivíduos e instituições, durante o processo de efetivação do plano (LIMA e D’ASCENZI, 2014; LOTTA, 2019).

De acordo com Hill e Hope (2014), foram Pressmam e Wildavsky (1973) os pesquisadores pioneiros nos estudos sistemáticos sobre a fase de implementação das Políticas Pública. Nesses estudos iniciais, a abordagem geral utilizada foi

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tipificada como Top Down13, cuja característica é a visão funcionalista, tecnicista com acentuada oposição entre as esferas política e administrativa envolvidas no processo de implementação (HILL e HOPE, 2014).

As questões inerentes à fase de implementação, percebidas sob a ótica do controle, buscam determinar em que medida uma implementação bem-sucedida possui relação com a legislação que a estrutura e ainda, de que forma essa mesma legislação estrutura as relações entre distintas organizações e departamentos no nível local. Em outras palavras, a implementação é compreendida na sua relação com os documentos oficiais que apresentam e definem as políticas.

Dentro dessa perspectiva de análise, a fase de implementação é percebida como uma cadeia hierárquica e atrela o “sucesso” ou “fracasso” de uma política a uma série de links, de modo que o grau/nível de cooperação entre os diferentes agentes deve ser próximo a 100%, ao passo que as somas de pequenos déficits de cooperação criam, cumulativamente, um grande déficit de implementação (HILL e HOPE, 2014).

Essas análises se voltavam a encontrar os erros (ou “gaps”) de implementação e corrigi-los. O foco, portanto, era a legitimidade da decisão (e sua conformidade com a decisão legítima), com uma lógica prescritiva e normativa (LOTTA, 2019, p. 15).

O pensamento racionalista, como se pode observar pela ideia de cálculo, é outra característica marcante dessa abordagem e também se manifesta por meio da compreensão da fase de implementação, enquanto um conjunto ordenado de atividade-meio que tem como finalidade o alcance de objetivos previamente definidos pela legislação.

A ideia de burocracia14, teorizada por Max Weber, também pode ser observada na abordagem que caracteriza essa ideia, ao compreender a

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Essa primeira geração, principalmente baseada nos Estados Unidos, se propunha a olhar o processo de implementação de cima para baixo, ou seja, tendo como referência os objetivos previamente propostos (democraticamente) para encontrar qual camada burocrática teria pervertido os objetivos. Por olhar de cima para baixo, esta é a chamada análise top down de implementação (LOTTA, 2019. p.15).

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Em uma dimensão geral, a burocracia pode ser considerada o modelo organizacional típico da modernidade capitalista, fortemente associado à lógica racional da indústria. O principal pressuposto dessa visão é que, em uma organização focada na eficiência e na produtividade, a administração não tem como ser exercida por amadores, diletantes ou amigos dos poderosos. Precisa se profissionalizar, assimilar a ciência, incorporar tecnologia, ou seja, qualificar-se tecnicamente e especializar-se, desse modo, transferir racionalidade para a gestão, o funcionamento e a estrutura das organizações. Burocracia significa, desse ponto de vista, antes de tudo organização. Trata-se de um sistema racional de atividades regradas com que se busca um máximo de coerência entre meios

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implementação como parte de um sistema com comando centralizado e hierarquicamente definido que separa questões políticas – associadas aos formuladores – das questões administrativas – associadas aos burocratas implementadores (HILL e HOPE, 2014; SECCHI, 2015; NOGUEIRA, 2015).

Desse modo, a abordagem baseada no controle associa o processo de implementação e seus “problemas” à conformidade ou à inconformidade entre o que foi pensado e materializado no quadro normativo da política (seus objetivos) e o que realmente os implementadores realizam na prática, de modo que os problemas de implementação se restringem à relação objetivos traçados/objetivos alcançados.

Essa abordagem é reconhecida na literatura, em especial nos escritos recentes de Lotta (2019), como a primeira geração dos estudos sobre implementação, provinda, principalmente:

[...] dessas preocupações iniciais em compreender o que acontecia quando as políticas públicas eram colocadas em prática que subvertia os resultados previamente desenhados. Esses estudos tinham uma forte preocupação normativa baseada num ideal democrático de funcionamento do Estado (provindo de uma tradição weberiana). Compreendiam que as decisões legítimas no Estado deveriam ser tomadas pelos políticos eleitos democraticamente. Assim, se atores burocráticos (não eleitos) tomassem decisões durante a implementação, que alterasse objetivos ou tarefas previamente desenhadas, isso seria uma subversão ou perversão, com riscos de comprometer a própria democracia. [...] acumulando diversas pesquisas, os autores dessa perspectiva vão concluir que as políticas falham sistematicamente porque a implementação não segue a formulação, seja porque objetivos são muito abrangentes e ambíguos, seja porque há muitos atores e valores distintos envolvidos na implementação. A saída, portanto, seria aumentar definição e clareza de objetivos e aumentar controle de quem os executa (LOTTA, 2019, p.15).

A partir de uma perspectiva crítica, Lima e D’Ascenzi (2014) argumentam que esse modelo de análise apresenta uma visão limitada ao julgar que, do ponto de vista da gestão, o sucesso da política é determinado apenas com base no alcance dos objetivos definidos e por compreender que os indivíduos possuem uma natureza colaborativa, de modo que os conflitos de interesse e a não conformidade com os

e fins e um máximo de eficiência. Mas a burocracia também é um tipo de poder: o poder (cracia) do bureau, isto é, do escritório, da repartição, do gabinete. Tal poder caracteriza-se pelo formalismo, pela estrutura hierárquica, pelas ordens comunicadas por escrito e pela impessoalidade no recrutamento dos quadros e no atendimento ao público. Em uma estrutura burocrática, as atividades, os deveres e os poderes de mando estão determinados de modo fixo e de acordo com normas, regimentos e estatutos. A hierarquia funcional, por sua vez, se faz acompanhar do processo administrativo e da tramitação, ajudando a configurar assim um sistema firmemente organizado de direção, comando e subordinação que se sustenta na inspeção regular das autoridades inferiores pelas superiores (NOGUEIRA, 2015, p. 106).

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objetivos estabelecidos pelo plano e autoridade organizacional são tratados como questões desviantes.

Em contraposição a essa abordagem, desenvolveu -se, entre as décadas de 1970 e 1980, uma corrente analítica que aborda o processo de implementação de modo a complementar os estudos baseados no controle. Os estudos de segunda geração, baseados na interação, teorizaram sobre modelo denominado Bottom up (LOTTA, 2019) que passaremos a abordar na próxima seção.