OS SUBPROCESSOS DE IMPLEMENTAÇÃO: UMA METODOLOGIA PARA

A análise da fase de implementação das Políticas Públicas, como já demonstrado no capítulo 2, abrange diferentes tipos de abordagens. Em razão do interesse, da necessidade e dos recursos disponíveis para a pesquisa, opta-se por uma abordagem que pode privilegiar as normas e o controle (Top Down), e/ou a interação entre estrutura, planos e atores (Bottom Up) (SABATIER, 1986; HILL e HUPE, 2014, LOTTA, 2019). Nesta pesquisa, a abordagem Bottom Up foi a

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referência teórica que apresentou as ferramentas necessárias para compreensão e explicação do problema que orienta o estudo.

Ao considerar que algumas questões são relevantes para o estudo da fase implementação, como por exemplo, onde concentrar os esforços para uma visão ampliada e compreensão coerente dos seus processos, a autora Draibe (2001) elaborou uma proposta metodológica que aborda o processo de implementação enquanto um conjunto de subprocessos. Esses subprocessos funcionam como um recurso que indica possibilidades investigativas para compreender a forma como a implementação ocorreu em contextos distintos. O modelo analítico elaborado para este estudo lançou mão deste recurso metodológico.

O conjunto de subprocessos somam um total de seis, de modo que os subprocessos gerenciais e decisórios se referem à estrutura organizacional da política. Ele é o subprocesso responsável pela condução e direcionamento da implementação (DRAIBE, 2001). A legitimidade dos burocratas implementadores também pode ser analisada dentro deste subprocesso, nas palavras da autora, “é igualmente importante [...] compreender a natureza e os atributos dos gerentes, ou melhor, da autoridade que conduz o processo” (DRAIBE, 2001, p.32). Torna-se possível, por exemplo, investigar se os burocratas implementadores pertencem ao quadro institucional, se são externos a ele ou se possuem liderança e legitimidade.

O processo de implementação, dentro dessa mesma perspectiva metodológica, também se apoia na divulgação e circulação das informações entre os atores do processo (operadores, gestores e público alvo). Para Draibe (2001) parte do sucesso da implementação depende da adequação dos meios de divulgação frente aos públicos interno e externo da política, de modo que a qualidade das informações possui relação significativa com a forma como a implementação é conduzida (se é suficientemente compreensível).

Ao abordar esse subprocesso, é possível conhecer, por exemplo, se informações referentes aos objetivos, as condições de acesso, a permanência e o desligamento dos estudantes vinculados às PAE de cada IF pesquisado são compreensíveis e abarcam as equipes responsáveis por operacionalização na quantidade e qualidade necessária à materialização das atividades.

No caso especifico do processo de implementação do PNAES nos IFs do RS, os estudantes beneficiados, antes de sua vinculação ao Programa, passam por um

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sistema de seleção. Nesse subprocesso podem-se analisar os sistemas e os critérios de seleção e, ao mesmo tempo, identificar se são de conhecimento das equipes responsáveis pela operacionalização do Programa e seus usuários.

Para Draibe (2001), é importante, para análise do processo de implementação, a verificação da capacidade dos burocratas implementadores e das equipes operacionais em cumprir tarefas inerentes à implementação, fato que se relaciona com o subprocesso de capacitação. Interessa-nos conhecer se existiram ou existem sistemas de capacitação para os burocratas implementadores e para as equipes responsáveis pela operacionalização do programa. Caso tenham existido, as capacitações foram em quantidade e com qualidade suficientes e adequadas às atividades que devem ser realizadas? Após a capacitação, os burocratas sentiram- se seguros para desenvolver as atividades esperadas?

Os sistemas de monitoramento e avaliação podem ser caracterizados de diferentes formas, Draibe (2001) descreve que o processo de implementação tende a ser monitorado e supervisionado geralmente nos seus estágios iniciais enquanto avaliações internas tendem a ser incomuns e cedem lugar ao exame dos registros administrativos e à coleta de opinião dos agentes implementadores. A autora indica que as auditorias e avaliações externas, pautadas pelo rigor científico com foco na implementação, vêm se propagando com maior frequência, mas ainda são consideradas incomuns (DRAIBE, 2001).

Com base nos escritos de Draibe (2001), o interesse nesse subprocesso relaciona-se com as seguintes questões: existe/existiu algum sistema de monitoramento do processo de implementação do PNAES? O PNAES já foi avaliado? Caso existam, os procedimentos de monitoramento e avaliação são regulares? Ocorreram correções nos processos e procedimentos do Programa como resultado das evidências coletadas? Os achados foram sistematizados e socializados?

No que tange ao subprocesso logístico e operacional, tratar-se-á do que Draibe (2001) classificou como a atividade fim de uma Política ou Programa. Nesse subprocesso do PNAES, interessa conhecer os parâmetros de suficiência, tanto de recursos humanos (suficiência de equipe para atendimento das demandas e condições de trabalho) como financeiros (se chegam ao destino final e em tempo hábil). O quadro 5 apresenta a metodologia empregada no estudo.

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Quadro 5 – Subprocessos de Implementação – Indicadores – Fontes

Su b p ro ce sso s d a i mp le me n ta çã o d o PN AES n o s IF s q u e a tu a m n o R

S _{Subprocessos Indicadores Fontes}

Gerenciais e decisórios

Competência dos gestores Capacidade de implementar decisões Graus de centralização/descentralização

Documentos institucionais Entrevistas

De divulgação e informação

Diversificação dos canais de comunicação; Suficiência e qualidade das mensagens

Documentos institucionais Entrevistas Seleção do público alvo Publicização Competitividade do processo Qualidade do sistema de aferição de mérito

Adequação do grupo selecionado aos objetivos do Programa Documentos institucionais Entrevistas Capacitação dos burocratas Competências

Duração e qualidade dos cursos Conteúdos didáticos Documentos institucionais Entrevistas Logísticos e operacionais Suficiência de recursos Prazos e fluxos Qualidade da infraestrutura Materiais de apoio Documentos institucionais Entrevistas Monitoramento e avaliação Regularidade Abrangência Documentos institucionais Entrevistas

Fonte: adaptado de Draibe (2001) Elaboração do autor

3.3. UM MODELO PARA ANÁLISE DA FASE DE IMPLEMENTAÇÃO DO PNAES