Não é de surpreender que o rompimento das hostilidades, a deslocação de massas populacionais ou a limpeza étnica, sejam alvo da atenção internacional, que
procura colmatar as necessidades da guerra, assistir as vítimas e restaurar a segurança e os serviços económicos e sociais, sustenta MUSCAT (2002:9). Aliás, MUSCAT (2002:103-104) indica que há um consenso implícito e uma justificação explícita dada aos legisladores durante o processo de aprovação do orçamento anual dos países doadores, segundo o qual o desenvolvimento é, de forma geral, um processo positivo, quer para os doadores, quer para os receptores da ajuda, isto porque ele traz benefícios económicos de longo prazo e melhora a qualidade de vida das populações, permite o desenvolvimento da democracia e faz diminuir as motivações dos rebeldes e dos governos para o estabelecimento da violência.
Além do espírito altruísta, quais poderão ser os objectivos mais ocultos dos doadores quando decidem ajudar determinado país em situação de guerra civil? CASSEN (1986:7-8) distingue objectivos da ajuda e objectivos dos doadores no que concerne a eficácia da ajuda, na medida em que esta não se prende com eventuais objectivos dos doadores ou dos receptores, mas sim com a “eficácia do desenvolvimento”. Este aspecto poderá ser importante no que concerne ao comportamento dos países doadores, quer a nível do que pretendem da ajuda, quer a nível da forma como ajudam.
CHAUVET (2002:33), por seu turno, explica que a literatura sobre a afectação da ajuda internacional se centra em dois grandes debates. O primeiro analisa a resposta e as motivações dos doadores à performance económica e institucional dos receptores em oposição à compensação da vulnerabilidade face aos choques
externos223. A ajuda deve dar incentivos às boas políticas económicas, segundo
autores como CLINE & SARGEN (1975)224. Todavia, também tem que ponderar
o “mau ambiente económico”, designadamente os choques externos que afectam os países receptores. Assim, CHAUVET (2002:38) afirma que “a ajuda pode ter o papel de seguradora para os países receptores”.
O segundo debate contrapõe o modelo das necessidades dos receptores ao modelo dos interesses dos doadores. Segundo a autora, alguns estudos mostraram
223 CHAUVET (2002), p.37.
224 “Performance criteria and multilateral aid allocation”, World Development 3
in CHAUVET (2002),
a importância dos interesses estratégicos dos doadores para a alocação da sua ajuda externa, embora a importância relativa destas duas categorias de motivação
tenha sido inconclusiva. Em 1984, MAIZELS & NISSANKE (1984)225
concluíram que, na década de 70, a afectação da ajuda bilateral era ditada pelos interesses estratégicos e comerciais dos doadores, enquanto a ajuda multilateral era baseada mais nas necessidades dos países receptores. É o caso do BM,
acusado por autores como CLINE & SARGEN (1975)226 de determinar os
empréstimos de acordo com um modelo político-económico.
Também FREY (1984:86-87) afirmou, na década de 80, que “os países doadores agem por motivos egoístas, esperando tirar benefícios económicos e/ou políticos
dessa acção”227. Quanto aos possíveis benefícios económicos, o autor enumera os
seguintes: (1) estímulo a exportações adicionais do país doador; (2) possibilidade de escoamento de excessos de produção, principalmente de produtos agrícolas; (3) possibilidade de aumento da produção de matéria-prima que o doador quer importar a baixo custo; (4) melhoria do clima para o Investimento Directo Estrangeiro (IDE) no país receptor. A nível político, os doadores poderão obter as seguintes vantagens: (1) aumento da influência em decisões políticas e culturais relevantes para o doador; (2) fortalecimento da posição do Governo ou do regime no poder, com o qual o doador mantém amistosas relações; (3) melhoria da segurança militar do doador ao conquistar um aliado e (4) aumento do prestígio internacional pela projecção de imagem de país humanitário.
No entanto, FREY (1984: 96) explica que o que importa para o receptor não é tanto a contribuição do país doador A ou B, mas sim o montante total de ajuda recebida, independentemente de quem a deu. Assim, o autor admite que, se a ajuda é uma forma de influenciar o país receptor, também é verdade que essa pode ser uma utilidade perdida se outros países estenderem essa ajuda.
UVIN (2001:II-3), por seu turno, afirma que os doadores politizam a ajuda humanitária quando decidem ajudar por razões políticas e não por necessidade.
225“Motivations for aid to developing countries”, World Development 12 in CHAUVET (2002), p.38. 226 “Performance criteria and multilateral aid allocation”, World Development 3 in CHAUVET (2002),
p.38.
Em nome da “emergência”, ultrapassam governos e expressam mesmo o seu descontentamento a alguns deles. O autor sublinha que esta atitude é perigosa, pois “um continuado uso político da decisão de usar a ajuda humanitária pode impedir o acesso humanitário no futuro”228.
Também Jan Egeland em entrevista à REUTERS FOUNDATION (2004:1-3) defende que a ajuda deveria ser dada em função das necessidades e não do que é
politicamente atractivo ou popular para os media. Explica que um doador
responsável não deveria actuar de acordo uma agenda para a popularidade. Porém, a verdade é que alguns países atraem mais atenção do que outros, como foi o caso do Iraque, do Afeganistão, do Kosovo e da Bósnia. Já no Haiti, exemplifica o autor, foi evidente a falta de interesse político e de investimento quando os apelos (da ONU) foram lançados.
A mesma posição é firmada num relatório da organização ACTIONAID
(2004)229, segundo a qual a independência da ajuda está em perigo, na medida em
que os programas de desenvolvimento estão a ser subordinados à política externa.
Centrando estas questões no contexto actual da campanha anti-terrorista liderada pelos EUA e pela Grã-Bretanha e perfeitamente integrada na esfera política, o
relatório da ACTIONAID (2004)230 afirma que “subitamente, o mais importante
factor dos receptores da ajuda não era o seu nível de necessidade, mas a sua importância e utilidade na guerra do terror”.
BLANCHET (2003), por sua vez, acusa a Agência de Cooperação Norte-
Americana – USAID231 – de exigir que as organizações humanitárias adiram
plenamente aos seus princípios políticos na luta contra o terrorismo, sob pena de lhes ser recusado o acesso aos fundos de financiamento da ajuda humanitária. O autor afirma também que a campanha anti-terrorista decide quais os países beneficiários da ajuda com base no critério de países “amigos” e “inimigos”,
228 UVIN (2001), p.II-3 (Tradução nossa).
229 “The impact of the War on Terror on Aid Flows” in CATER (2004), p.1. 230 “The impact of the War on Terror on Aid Flows” in CATER (2004), p.2. 231 Agência Norte Americana para o Desenvolvimento Internacional.
sendo as situações de urgência previamente seleccionadas e posteriormente mediatizadas.
BLANCHET (2003) critica a cooperação americana por ir ainda mais longe ao condicionar a ajuda aos critérios políticos do Departamento de Estado e limitar os financiamentos a projectos com o objectivo imediato de combater o terrorismo ou outras forças políticas violentas.
O autor conclui que a acção humanitária apenas pode estar ao serviço de uma única ideologia - a neutralidade – e que a fronteira entre o político e o humanitário deve ser clara e distinta. Assim, “ as acções humanitárias e políticas podem ser complementares. Mas as duas não se regem pelos mesmos princípios, nem pelos mesmos interesses”232.
Independentemente dos doadores se regerem por objectivos mais humanitários ou mais geopolíticos, sublinhamos que, de facto, é fundamental que a ajuda humanitária (e a APD em geral, se possível) seja neutra pelos princípios por que se rege e pelo tipo de actividade que realiza, designadamente a distribuição de necessidades de primeira instância. Este princípio será mais difícil de alcançar no caso da APD em geral, na medida em que esta abrange todo um conjunto de acções que influenciam a economia de guerra, nomeadamente a capacidade do governo para financiar determinado tipo de bens ou sectores.
No que concerne à forma como os doadores concretizam a ajuda, GOODHAND & ATKINSON (2001:31) consideram que estes continuam a dar mais ênfase ao “fazer” do que ao “entender”. Frequentemente, as pressões de tempo e os sistemas de incentivos internos não encorajam uma análise adequada, e os doadores tendem a efectuar o seu próprio levantamento de necessidades, isolado da análise dos outros doadores, e em termos da sua própria capacidade de resposta.
Os doadores têm que mudar esta postura. GOODHAND e ATKISON (2001:40) defendem que cada contexto tem que ser analisado de acordo com as suas características e que os doadores têm que pensar na essência de cada conflito. Além disso, defendem os dois autores, “há necessidade de os doadores serem
mais transparentes na forma como medem os seus diversos objectivos e como tomam as decisões políticas”233.