3 A POLÍTICA BRASILEIRA DE CONTEÚDO LOCAL E O
4.1 OS OBSTÁCULOS AO DESENVOLVIMENTO DIANTE DA CLÁUSULA DE
Essa quarta passagem da pesquisa é propositiva e também mais específica. Agora buscar-se-á entender de que forma acontece o sistema de certificação da política de Conteúdo Local e, ainda, a colaboração desse serviço para a pacificação dessa cláusula e para o esforço desenvolvimentista supracitado, destacando exatamente o que eventualmente impede a consecução dos objetivos da política.
De pronto já se adianta que, hodiernamente, a política de Conteúdo Local precisa sofrer algumas intervenções para melhor se adequar à nova realidade do mercado energético brasileiro, especialmente do setor de petróleo e de seus agentes econômicos177.
A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) considera, e com razão, quatro objetivos com a instituição da cláusula de Conteúdo Local, quais sejam, o desenvolvimento da indústria nacional de bens e serviços, o desenvolvimento de tecnologia brasileira e inovação de bens e serviços, a geração de empregos para os brasileiros e, por fim, o impulso à economia do país, cabendo a esta agência reguladora a regulamentação da política, bem como a sua implementação e a sua fiscalização178.
Noutras palavras, fica sob a batuta da Agência o comando do sistema de certificação de Conteúdo Local e as ferramentas de verificação de
177 Essa adaptabilidade é, na visão de MARCEL et al., um requisito de sustentabilidade
para a própria política de Conteúdo Local sobreviver: "What is a sensible and affordable local content policy one year can change the next as a result of evolving factors and circumstances. Examples of these changing circumstances include the gradual development of the domestic supply chains and skills base, the evolution of the resource base towards more geological certainty, or the external environment becoming more or less favourable. To allow for these changes policies will need to be reassessed periodically to ensure they are ambitious enough" - MARCEL, Valérie; TISSOT, Roger; PAUL, Anthony; OMONBUDE, Ekpen. A local content decision tree for emerging producers. Energy, Environment and Resources Department. London: The Royal Institute of International Affairs - Chatham House, 2016. p. 9.
178 MENEZELLO, Maria D’Assunção Costa. Agências Reguladoras e o Direito Brasileiro.
cumprimento dos compromissos assumidos pelas concessionárias de exploração e produção de petróleo no Brasil.
Como visto, a indústria do petróleo contribui para o desenvolvimento do país; da mesma forma esse sistema de Conteúdo Local colabora com o desenvolvimento nacional, primeiramente com a certificação de empresas aptas a terem seus bens e serviços contabilizados como Conteúdo Local na assunção do compromisso assumido nos contratos de exploração e produção de petróleo.
Noutras palavras, considerando que para que determinada multinacional possa arrematar um bloco de exploração, deve ela oferecer um percentual de Conteúdo Local em suas atividades, que será cumprido somente com a contratação de bens e serviços genuinamente brasileiros, sua realização de pronto estimula o parque industrial local fornecedor dos insumos nacionais a serem consumidores pelas empresas concessionárias.
A aquisição de bens e serviços de empresas não certificadas além de contrariar as leis e as normas que regem o setor, também impede que tal aquisição seja contabilizada para fins de cumprimento da cláusula de Conteúdo Local.
Esse descumprimento ocasiona uma série de sanções econômicas e políticas, que vão desde a multa, até o descrédito da empresa exploradora junto com os órgãos reguladores do mercado. Aliás, o não cumprimento da cláusula, isto é, a não contratação do percentual mínimo de bens e serviços brasileiros fornecidos por empresas igualmente brasileiras, até certo ponto diminui a contribuição do setor ao desenvolvimento do país.
É dizer que determinada concessionária não alcança a taxa de Conteúdo Local inicialmente por ela oferecida ao arrematar o bloco de exploração, é certo que a realização das atividades foi levada a cabo por agentes estrangeiros, levando a estes os benefícios financeiros de uma lucrativa atividade como o é a exploração e produção de petróleo.
Mas não é só. O prejuízo é experimentado pela exploradora de petróleo – que se arriscará ao contratar bens e serviços não certificados e que suportará multas pelo inadimplemento do compromisso de Conteúdo Local em suas atividades – e, também, pelo setor nacionalmente considerado, que deixa de contribuir para o desenvolvimento das indústrias locais, deixa de gerar empregos
e renda, tudo porque sequer se sabe da procedência genuinamente brasileira dos bens e serviços oferecidos como Conteúdo Local sem a devida certificação.
A habilidade de burlar determinados regramentos, apesar de aparentemente ter origem no “jeitinho brasileiro”, não necessariamente foi levada a cabo por empresa brasileira fornecedora de bens e serviços ao setor petrolífero; não é difícil encontrar agentes econômicos estrangeiros aparentemente abrasileirados para melhor inserção no mercado interno. O sistema de certificação de Conteúdo Local afasta esses disfarces e garante segurança ao setor como um todo, contribuindo, como não é demais repisar, para o desenvolvimento vislumbrado na origem da política de Conteúdo Local.
A bem da verdade, do que adianta pensar e exigir uma cláusula contratual como a de Conteúdo Local se não for possível atestar que o que de fato está sendo empregado nas atividades petrolíferas é bem ou serviço originariamente brasileiro? Ou pior, como seria possível demandar tal reserva de mercado sem viabilizar, com segurança, um leque de empresas capazes de fornecer, a contento e em obediência ao padrão de qualidade internacional, bens e serviços brasileiros computáveis como Conteúdo Local?
Pode parecer óbvio ou redundante demarcar a importância do sistema de certificação de Conteúdo Local para o desenvolvimento do país e do setor, para a geração de emprego e renda, para o comprometimento com a qualidade e a segurança, mas tudo isso um dia já foi questionado.
Aliás, a título de comprovação empírico-científica, tenha-se por referência que mais de 50.000 (cinquenta mil) certificados de Conteúdo Local foram emitidos desde a publicação do sistema de certificação em 2007 até meados de 2014, destacando que muito se contribui para o desenvolvimento do país com o aperfeiçoamento desse sistema e da política de Conteúdo Local em si. Veja-se179:
179 ANP – Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Cartilha de
Os esforços de fiscalização demonstram que nunca é demais consignar a importância do sistema de certificação de Conteúdo Local, especialmente no Brasil.
A fiscalização, que é feita a partir de um acompanhamento trimestral dos investimentos e das realizações de atividades petrolíferas, reitera a importância do sistema de certificação, ao mesmo tempo em que revela algumas falhas consertáveis.
Diz-se isso pois diversas são as empresas que se comprometem com determinado percentual de Conteúdo Local, que arrematam um campo de exploração em leilão licitatório por eficiência dessa fração prometida, que iniciam suas atividades com a aquisição de bens e serviços nacionais, mas que terminam sendo surpreendidas no descumprimento da aludida cláusula, insistentemente desrespeitada – muito embora essa espécie de inadimplemento também seja causada por um defeito institucional da própria política, que, em alguns aspectos, pouco se colocou no lugar das operadoras petrolíferas180.
180 Nesse sentido: "Despite efforts in some countries to engage oil operators, local content
policies are often developed without a proper understanding of oil companies’ strategies, objectives and procurement practices" - MARCEL, Valérie; TISSOT, Roger; PAUL, Anthony; OMONBUDE, Ekpen. A local content decision tree for emerging producers. Energy, Environment and Resources Department. London: The Royal Institute of International Affairs - Chatham House, 2016. p. 4.
Multas são estipuladas, pagas e, não raramente, novamente determinadas por reiteração do descumprimento do percentual de Conteúdo Local, talvez por ser mais barato usar bens e serviços não certificados e pagar a multa do que se submeter às empresas certificadas.
Aliás, esse problema deve ser enfrentado pelo setor. Não é prudente olvidar a real possibilidade de ser mais vantajoso, do ponto de vista econômico e financeiro, arcar com as multas e insistir na contratação de empresas não brasileiras, independentemente do motivo, afinal as multinacionais concessionárias visam o lucro e não raramente o alcançam de um modo jamais visto.
Enfim, o certo é que a fiscalização é pensada para garantir o desiderato primeiro da política de Conteúdo Local e de seu sistema de certificação, sobretudo por ser realizada na conclusão da fase de exploração, no fim da etapa de desenvolvimento da produção e quando o campo de exploração retornar à União com o termo do contrato.
Segundo dados recentes fornecidos pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), em seu Anuário Estatístico Brasileiro do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis de 2016181, a última Rodada de Licitação, realizada em 2015, contabilizou um percentual médio de Conteúdo Local oferecido pelas empresas vencedoras 73,10 % (setenta e três inteiros e dez centésimos por cento) na fase de exploração, e 79,5 % (setenta e nove inteiros e cinquenta centésimos por cento) na etapa de desenvolvimento182.
Segue transcrição parcial da tabela obtida no supracitado Anuário Estatístico Brasileiro de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis de 2016 da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).
181 ANP – Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Anuário
Estatístico Brasileiro de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis 2016. Rio de Janeiro: ANP, 2016.
Como se pode observar na tabela acima, essas frações percentuais são extremamente voláteis, sem qualquer garantia de que no ano seguinte se terá um número menor, tampouco de que se alcançará porcentagem maior.
Desde 2007, na Nona Rodada de Licitações, quando já se estipulava um percentual mínimo de Conteúdo Local – que, diga-se de passagem, existiu ainda na Primeira Rodada em 1999 –, a porcentagem de Conteúdo Local oferecido para a fase de exploração nos lances em leilão por bloco de exploração oscilou consideravelmente, com maior alcance em 2008, na Décima Rodada, com 79 % (setenta e nove por cento) e menor em 2013, na Décima Primeira Rodada, com 61,5 % (sessenta e um inteiros e cinquenta centésimos por cento).
No mesmo período, agora com relação ao percentual de Conteúdo Local a ser empregado na etapa de desenvolvimento da produção, os patamares também cambiaram, com maior percentual em 2013, na Décima Segunda Rodada, com 84,5 (oitenta e quatro inteiros e cinquenta centésimos por cento) e menor número em 2007, na Nona Rodada de Licitações, com 76,5 % (setenta e seis inteiros e cinquenta centésimos por cento) de Conteúdo Local prometido.
Essas variações demonstram a dinamicidade e a volatilidade do setor, tanto em termos de intensidade de atividades, seja de exploração, seja de desenvolvimento da produção, como em termos de investimento, além de também mostrar que o setor de fornecedores de bens e serviços brasileiros certificados acompanha essas variantes. No entanto, duas premissas podem ser extraídas desses dados estatísticos.
A primeira delas é que as empresas determinadas a explorar e a produzir petróleo no Brasil estão aparentemente mais dispostas a empregar mais bens e serviços de Conteúdo Local em suas atividades de desenvolvimento de produção, para as quais visivelmente se oferece um percentual maior de compromisso de Conteúdo Local.
A segunda, por consectário lógico, é que o Brasil está possivelmente mais bem abastecido de empresas – com qualidade e procedência local devidamente certificada – destinadas às atividades de desenvolvimento de produção. Noutras palavras, os bens e serviços voltados à exploração dos campos parecem exigir conhecimentos, tecnologias e produtos estrangeiros.
Outra consideração que não deveria assustar, mas que amedronta, é a redução desses percentuais de compromisso de Conteúdo Local assumidos quando o modelo de contrato de licitação passa a ser o de partilha de produção, no qual o bloco arrematado em 2013, na Primeira Rodada desse modelo, contou com percentual de Conteúdo Local para fase de exploração em 37 % (trinta e sete por cento) e para a etapa de desenvolvimento entre 55 % (cinquenta e cinco por cento), para módulos com primeiro óleo até 2021, e 59 % (cinquenta e nove por cento), para módulos com primeiro óleo até 2022183.
Esses percentuais foram fixados previamente e não contaram com a voluntariedade das empresas ofertantes, tal como no Contrato de Cessão Onerosa, firmados a partir de 2010 com a Petrobras, que impôs um compromisso global de 37 % (trinta e sete por cento) para a fase de exploração184.
Todavia, veja-se que estamos falando de um bloco de exploração com bônus de assinatura de aproximadamente R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais), com área concedida de 1.548 km² (um mil e quinhentos e quarenta e oito quilômetros quadrados) – que remonta algo em torno de 216.800 (duzentos e dezesseis mil e oitocentos) campos de futebol –, e com 11 (onze) empresas ofertantes, das quais 10 (dez) são estrangeiras e uma única é nacional – 05 (cinco) venceram, dentre elas a brasileira.
É desse gigantesco negócio que a indústria local está deixando de participar com mais ênfase.
183 CNPE – Conselho Nacional de Política Energética. Ministério de Minas e Energia.
Resolução nº 1, de 24 de junho de 2014. Aprova a contratação direta da Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras para produção de petróleo, gás natural e hidrocarbonetos fluidos em áreas do pré-sal, no regime de partilha de produção, e dá outras providências. Brasília, Diário Oficial da União, 26 jun. 2014.
184 ANP – Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Nota Técnica nº
19, de 17 de setembro de 2015, da Coordenadoria de Conteúdo Local – Apuração dos
O sistema de certificação de Conteúdo Local precisa ser repensado para se adaptar ao novo modelo de contrato de partilha de produção, principalmente para agora levar em consideração a defasagem e as dificuldades das empresas brasileiras fornecedoras de bens e serviços para o setor energético de exploração de petróleo, sobretudo em áreas de pré-sal, que sabidamente exigem conhecimentos, tecnologias, qualidades, habilidades, produtos, bens e serviços mais distantes da realidade brasileira.
É fato que o alcance da profunda camada do pré-sal foi efetivado por eficiência da Petrobras, mas também é fato que, além da Petrobras, poucas são as grandes empresas nacionais envolvidas nos grandes projetos de exploração e
produção de petróleo, o que consequentemente leva a crer que ainda menor é o número de empresas capazes de oferecer bom Conteúdo Local para a prospecção e produção de petróleo sob as peculiares circunstâncias do pré-sal185. Aliás, trata-se de um verdadeiro exemplar de intervenção acentuada do Estado na atividade econômica do país, sobretudo por se considerar o pré-sal como uma das maiores riquezas descobertas em solo brasileiro186.
Esse assunto é tão denso que merece um trabalho exclusivo a seu respeito: a política de Conteúdo Local nos contratos de exploração do pré-sal seria o próprio título. Infelizmente tal particular não cabe na presente dissertação, dada a sua aptidão mais abrangente e compreensiva do sistema como um todo e não precisa ou exclusivamente no que diz respeito ao pré-sal.
Ato contínuo, tenha-se que, sendo o desenvolvimento um comando contextual e propositivo da Constituição, qualquer política pública há de ser pensada sob o manto desenvolvimentista insculpido naquele final da década de 1980; os programas de governo devem, pelo menos, tangenciar uma cota de desenvolvimento em seu objetivo final187. E não é só.
Ao compor esse objetivo constitucional com o que pretende o desenvolvimento nacional e, por consequência, a redução das desigualdades regionais, a política pública deve ser fiel a tais desideratos, firmemente dedicadas ao alcance de ambos, já que, aparentemente, não deveria ser concebida a ideia
185 Muito embora também seja certo que “Com o desenvolvimento nos próximos anos das
atividades de Exploração e Produção de petróleo e gás natural no eixo Pré-sal, traz-se a reboque o aumento expressivo da demanda por bens e serviços nos diversos elos da cadeia de suprimento, aspecto a partir do qual se ampliam as oportunidades para o fornecedor brasileiro” - NUNES, Matheus Simões. As cláusulas de Conteúdo Local e a Livre Concorrência: uma análise crítica com enfoque na indústria do petróleo e gás natural brasileira. Dissertação de Mestrado. Natal: UFRN, 2015. p. 132.
186 LANZILLO, Anderson Souza da Silva; FABRÍCIO, André Rodrigues. Aspectos da
regulação da indústria do petróleo e a aplicação da função social da empresa. In: XAVIER, Yanko Marcius de Alencar; et al (Org.). Direito do Petróleo e Gás Natural: estudos em homenagem ao Professor José Romualdo Dantas. Natal: EDUFRN, 2014, p. 127.
187 FABRÍCIO, André Rodrigues. O objetivo constitucional de desenvolvimento e o
instrumento jurídico-normativo do conteúdo local na indústria petrolífera, Natal, UFRN, 2014 (Dissertação de Mestrado).
de um desenvolvimento nacionalmente considerado alheio ao fosso de desigualdade entre as regiões do país188.
Como visto anteriormente, o conceito de desenvolvimento abarca inúmeras perspectivas – desde a numérica, com o aumento do produto interno bruto de um país, até a senesiana, com a promoção de liberdades individuais como critério de nível de desenvolvimento de uma nação –, mas em quaisquer delas é possível integrar a redução das desigualdades regionais como resultado paralelo de políticas desenvolvimentistas voltadas para este fim.
A concepção de Amartya Sen189 é a mais adequada para, nesta ótica, observar o binômio desenvolvimento nacional e redução das desigualdades regionais, na medida em que o desenvolvimento propriamente dito, quando direcionado às regiões menos abastecidas com os insumos econômicos de uma indústria superavitária, passa a subsidiar comunidades com pouca ou quase nenhuma liberdade individual garantida, a exemplo do acesso à água ou à luz.
Noutras palavras, a condução de políticas desenvolvimentistas às áreas mais desiguais do país fatalmente permitirá a promoção daquelas liberdades até então insuficientes; a partir daí os critérios de um bom desenvolvimento aparecerão e, consequentemente, melhor vida terão os indivíduos da região necessitada; essa equação vai igualando as condições econômicas e sociais das regiões e, portanto, reduzindo as desigualdades locais.
Essas deduções políticas – por vezes consideradas inócuas diante do egoísmo dominante nos seres humanos, que não raramente pensa somente na melhoria de sua própria vida, a despeito dos horrores que ocorrem com os vizinhos indigentes (resgatando um pouco do “lobo” de Thomas Hobbes) –, tentam suplantar uma ideia equivocada de que o desenvolvimento é matéria dissociada do direito.
188 COSTA, Hirdan Katarina de Medeiros; SANTOS, Edmilson Moutinho dos. Rendas e
hidrocarbonetos e o princípio da justiça intra e intergeracional: direitos fundamentias e sustentabilidade. In: XAVIER, Yanko Marcius de Alencar; et al. (Org). Direito do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis: estudo em homenagem à Professora Helenice Vital. Natal: EDUFRN, 2013. p. 18-19.
189 SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras,
A bem da verdade, não há desenvolvimento sem um ordenamento jurídico forte; não há desenvolvimento sem uma democracia pautada em leis; não há desenvolvimento sem políticas públicas ditadas nos parâmetros legais. Essa, pelo menos, deveria ser a concepção moderna de Estado, que se propõe a considerar o bem-estar dos cidadãos acima de tudo. Trata-se, por outro viés, de um desenvolvimento sustentável para além do caráter ambiental190 de tal conceito191.
Nessa concepção mais palatável de Estado, o desenvolvimento é visto como elemento integrador do sistema, ou melhor, como contexto que dá a tônica dos programas de governo, não mais pensados sem um fim desenvolvimentista de melhorar a situação posta, seja socialmente, seja economicamente, enfim.
Noutro viés, o desenvolvimento também pode ser visto como decorrência da democratização do Estado, agora mais responsável pela melhoria de vida de seus cidadãos mais do que nunca.
Todavia, ainda que uma concepção senesiana de desenvolvimento considere a promoção das capacidades e das liberdades individuais, as ações realizadas para alcançar tais intenções não podem vislumbrar o indivíduo solitariamente considerado. Não. O desenvolvimento socioeconômico só é percebido quando larga parcela da população bebe dos benefícios dos investimentos desenvolvimentistas, e especificamente da população mais deficitária do ponto de vista socioeconômico também, entendimento comungado por Celso Furtado, que chama esse desenvolvimento compartilhado de desenvolvimento verdadeiro192.
190 A esse respeito, tenha-se que “diante da necessidade de constante estímulo à
inovação para o incremento da economia nacional, deve-se perfilhar o pensamento político de forma a conferir maior incentivo à tecnologia, utilizando uma estratégia de desenvolvimento que torne viável o alcance dos maiores índices de produção possível de hidrocarbonetos dentro dos limites físicos e econômicos da região explorada” - BITTENCOURT, Antônio Carlos; HORNE, Ryan. Reservoir Development and Design Optimization. SPE Annual Technical Conference and Exibition. San Antonio: SPE, 1997. p. 13.
191 BUARQUE, Sérgio. Construindo o desenvolvimento local sustentável: metodologia de
planejamento. Rio de Janeiro: Garamond, 2008, p. 19-20.
192 FURTADO, Celso. Em busca de novo modelo. Reflexões sobre a crise
Aliás, é a concepção de desenvolvimento como liberdade que conjuga