A regulamentação do sistema de certificação de conteúdo local na indústria do petróleo como instrumento de desenvolvimento nacional

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(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE - UFRN CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS - CCSA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO - PPGD MESTRADO EM CONSTITUIÇÃO E GARANTIA DE DIREITOS. RENATO MORAIS GUERRA. A REGULAMENTAÇÃO DO SISTEMA DE CERTIFICAÇÃO DE CONTEÚDO LOCAL NA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL. NATAL/RN 2017.

(2) RENATO MORAIS GUERRA. A REGULAMENTAÇÃO DO SISTEMA DE CERTIFICAÇÃO DE CONTEÚDO LOCAL NA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL. Dissertação. apresentada. como. requisito à conclusão do Curso de Mestrado em Direito, na área de concentração. em. “Constituição. e. Garantia de Direitos”, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.. Orientador: Prof. Dr. Yanko Marcius de Alencar Xavier. NATAL/RN 2017.

(3) Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA Guerra, Renato Morais. A regulamentação do sistema de certificação de conteúdo local na indústria do petróleo como instrumento de desenvolvimento nacional/ Renato Morais Guerra. - Natal, 2017. 181f. Orientador: Prof. Dr. Yanko Marcius de Alencar Xavier. Dissertação (Mestrado em Direito) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Programa de Pósgraduação em Direito. 1. Direito Constitucional - Dissertação. 2. Direito do Petróleo Dissertação. 3. Desenvolvimento nacional - Dissertação. 4. Política de Conteúdo - Dissertação. 5. Indústria petrolífera - Dissertação. I. Xavier, Yanko Marcius de Alencar. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título. RN/BS/CCSA 342:665.6/.7. CDU.

(4) RENATO MORAIS GUERRA. A REGULAMENTAÇÃO DO SISTEMA DE CERTIFICAÇÃO DE. CONTEÚDO LOCAL NA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO COMO. INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL. 2017.

(5) RENATO MORAIS GUERRA. A REGULAMENTAÇÃO DO SISTEMA DE CERTIFICAÇÃO DE CONTEÚDO LOCAL NA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO NACIONAL. Dissertação apresentada como requisito à conclusão do Curso de Mestrado em Direito, na área de concentração em “Constituição e Garantia de Direitos”, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN. Orientador: Prof. Dr. Yanko Marcius de Alencar Xavier. Aprovado em ______/______/______. BANCA EXAMINADORA. Prof. Dr. Yanko Marcius de Alencar Xavier. Profª. Dra. Patrícia Borba Vilar Guimarães. Prof. Dr. Victor Rafael Fernandes Alves.

(6) AGRADECIMENTOS E na derradeira ocasião de minha pós-graduação, cujo símbolo maior é o presente trabalho, só me resta agradecer. Agradeço primeiramente à Deus, ao meu protetor São Miguel Arcanjo, fontes de perseverança e resiliência, e à minha família, porto seguro que sempre me trouxe a calmaria em momentos de tempestade, especialmente ao meu pai Rildo, à minha mãe Cédina e ao meu irmão Rodrigo, e à minha parceira Luisa. Agradeço ao Prof. Dr. Yanko Marcius de Alencar Xavier, que com seus conselhos e auxílios ressignificou a palavra “orientador”. Agradeço ao Prof. Fabrício Germano Alves e à Prof. Dra. Patrícia Borba Vilar Guimarães, pelas palavras de sabedoria na construção desta pesquisa, e ao Prof. Dr. Victor Rafael Fernandes Alves pela sua colaboração ao sucesso deste trabalho. Agradeço ao Instituto Brasileiro de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (IBP). cujos. incentivos. dados. à. pesquisa. acadêmico-científica. não. só. corroboraram com o resultado deste trabalho em especial, como também com o de muitos outros pelo país afora. Agradeço à Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e ao Programa de Pós-Graduação em Direito (PPGD) pelos alicerces oferecidos à minha formação acadêmica. Agradeço, enfim, a todos aqueles que sempre acreditaram que eu chegaria onde eu cheguei e, por isso, o meu muito obrigado!.

(7) Dedico este trabalho à minha família, em especial aos meus pais, que nunca mediram esforços para me proporcionar a melhor educação. A eles o meu muito obrigado por desde cedo me mostrarem que o estudo é o melhor caminho..

(8) “Não devemos esquecer que, ao longo da história, a confusão e a incerteza associadas à energia nos conduziram sempre a futuros melhores” Peter Tertzakian – A Thousand Barrels a Second.

(9) RESUMO O presente trabalho tem por contexto o desenvolvimento e suas percepções, tido como elemento jurídico integrador do sistema de normas brasileiras, especialmente diante de sua predileção em todo o corpo Constituição da República. Sua conceituação transborda o crescimento numérico da economia e tangencia a concepção senesiana que conjuga desenvolvimento e liberdade. Essa inserção serve à investigação das origens e dos propósitos da política brasileira de Conteúdo Local no setor de petróleo. Essa descoberta leva inexoravelmente ao sistema de certificação de Conteúdo Local, logo percebido como ferramenta à disponibilidade do desenvolvimento do país. Abordar-se-á, ao longo da pesquisa, a relação intuitiva entre a Constituição e o Desenvolvimento, no contexto da indústria energética petrolífera, bem como a inclusão do sistema de certificação nesse binômio, além dos próprios comandos constitucionais que guardam particular interesse não só com a promoção do desenvolvimento da indústria e do país, mas também com a própria legitimidade a política de Conteúdo Local, de modo que o seu sistema de certificação deixa de estar à disponibilidade e passa a ser instrumento do interesse público desenvolvimentista. O alcance desses objetivos se dará com a adoção dos processos metodológicos dedutivo e dialético e de técnicas de coleta de documentação indireta, com pesquisa documental e pesquisa bibliográfica, métodos que revelarão as lacunas hodiernamente existentes no modelo posto, sobretudo diante da não consecução dos desideratos desenvolvimentistas pensados no início da política, dado o alto índice de não cumprimento da cláusula de Conteúdo Local. Palavras-chave: Desenvolvimento; Política de Conteúdo Local; Indústria petrolífera..

(10) ABSTRACT This present work has as its context the development and its perceptions, all in the intente of framing it as integrating juridical element of the Brazilian system of norms, especially with its predilection by the Constitution. Your conceptualization overflows the numeric growth of the economy and tangents the Senesian conception that combines development and freedom. This insertion serves to investigate the origins and purposes of the Brazilian local content policy in the petroleum sector. This discovery leads inexorably to the local content certification system, soon perceived as a tool for the availability of the country's development. To this purpose, an intuitive relationship between the Constitution and Development will be tackled throughout the research, all in the context of the oil industry, not only with a promotion of the development of industry and the country, but also with a political legitimization of Local content, so that your certification system is no longer available and passes through an instrument of public interest. These objectives will be achieved through the adoption of deductive and dialectical methodological processes and indirect documentation collection techniques, with documentary research and bibliographical research, methods that will reveal the existing gaps in the model post, especially in the face of the failure to achieve the developmentalist ideals thought at the beginning of the policy, given the high rate of non-compliance with the Local Content clause. It is intended to emphasize the developmental aspect of this system, establishing it as the ultimate goal of the local content policy, proposing, moreover, a more protective model and closely linked to the fundamental objectives of the Republic of guaranteeing national development and the reduction of regional inequalities. Key-words: Development; Local content policy; Petroleum industry..

(11) LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ANP – Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis BRICS – Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul CCL – Coordenadoria de Conteúdo Local CNPE – Conselho Nacional de Política Energética CR – Constituição da República EUA – Estados Unidos da América IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDH – Índice de Desenvolvimento Humano MDIC – Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços MME – Ministério de Minas e Energia ONU – Organização das Nações Unidas PEDEFOR – Programa de Estímulo à Competitividade da Cadeia Produtiva, ao Desenvolvimento e ao Aprimoramento de Fornecedores do Setor de Petróleo e Gás Natural P&D – Pesquisa e Desenvolvimento PETROBRAS – Petróleo Brasileiro S.A. PIB – Produto Interno Bruno PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento RCL – Relatório de Conteúdo Local RDH – Relatório de Desenvolvimento Humano RIT – Relatório de Investimentos Trimestral STF – Supremo Tribunal Federal UCL – Unidade Conteúdo Local.

(12) LISTA DE FIGURAS Figura 1 - Ranking do Brasil com relação ao PIB e ao IDH Figura 2 - Principais fontes de receita das infraestruturas de pesquisa segundo a entidade financiadora e o valor dos recursos obtidos Figura 3 - Percentuais de investimentos locais mínimos e máximos a serem pontuados nas ofertas para a fase de exploração e etapa de desenvolvimento Figura 4 - Evolução histórica das Rodadas de Licitações da ANP Figura 5 - Principais países produtores de petróleo com iniciativas de Conteúdo Local Figura 6 - Histórico da evolução da emissão de certificados de Conteúdo Local Figura 7 - Resultado das Rodadas de Licitações de concessão de blocos por Rodada - 1999-2015 Figura 8 - Resultado da 1ª Rodada de Licitação de partilha de produção - 2013 Figura 9 - Relação de fiscalização de cumprimento de Conteúdo Local.

(13) SUMÁRIO. 1 INTRODUÇÃO .................................................................................................. 12 2 A CONSTITUIÇÃO, O DESENVOLVIMENTO E A INDÚSTRIA PETROLÍFERA .............................................................................................................................. 17 2.1 O DESENVOLVIMENTO E A SUA CONTEXTUALIZAÇÃO .......................... 17 2.2 O DESENVOLVIMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E OS OBJETIVOS DA REPÚBLICA ................................................................................................... 40 2.3 A INDÚSTRIA DO PETRÓLEO COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL E ECONÔMICO ................................................ 48 3 A POLÍTICA BRASILEIRA DE CONTEÚDO LOCAL E O DESENVOLVIMENTO DA INDÚSTRIA DE PETRÓLEO ................................... 58 3.1 A CLÁUSULA DE CONTEÚDO LOCAL E A INDÚSTRIA DO PETRÓLEO: FEIÇÕES POLÍTICAS E JURÍDICAS .................................................................. 58 3.2 OS REFLEXOS DESTA POLÍTICA: DESENVOLVIMENTO DO PAÍS E REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS .............................................. 69 3.3 ALGUMAS EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS EM CONTEÚDO LOCAL .. 77 4 O SISTEMA BRASILEIRO DE CERTIFICAÇÃO DE CONTEÚDO LOCAL .... 86 4.1 OS OBSTÁCULOS AO DESENVOLVIMENTO DIANTE DA CLÁUSULA DE CONTEÚDO LOCAL ............................................................................................ 86 4.2 AS ADEQUAÇÕES DO MODELO À REALIDADE SOCIOECONÔMICA DO BRASIL .............................................................................................................. 104 5 CONCLUSÃO ................................................................................................. 123 REFERÊNCIAS ................................................................................................. 132 ANEXOS ............................................................................................................ 149.

(14) 12. 1 INTRODUÇÃO O presente trabalho irá se desenvolver a partir de um contexto – indústria petrolífera nacional –, visando a consecução de um objetivo – desenvolvimento do país – e analisando uma política pública específica – o sistema de certificação de Conteúdo Local. Portanto, pressupõe-se um interesse especial pelo direito público e pela relação que os entes privados constroem com os agentes estatais, dada a acentuada intervenção de órgãos regulares no mercado de petróleo e gás; exigese, também, uma atenção maior ao êxito pragmático dessa relação e ganhos que se obtém a partir dela, considerando a necessidade de proposições de aperfeiçoamento do sistema, sob pena de se ter um trabalho pouco proveitoso, bem como a eleição do setor energético do petróleo enquanto maior, senão o principal ativo econômico brasileiro, influenciador da vida de milhares de brasileiros que dele dependem. Aliás, os estudos dessas perspectivas tomam grandes proporções quando são observadas sob à ótica das peculiaridades da experiência brasileira, que, em termos genéricos, isto é, em qualquer matéria que envolva a economia nacional, reveste-se de uma vontade insaciável de vencer – visando o futuro e o posicionamento da nação frente às outras –, mas, também, de uma firme intervenção do Estado nas atividades pensadas para aquele fim vanguardista. Noutras palavras, as proposições econômicas do Brasil quase sempre despontam como promessas de grandes expectativas, mas que não raramente são desfiguradas por agentes estatais ansiosos e pouco ousados, às vezes até desestimuladores da pujante inovação em termos econômicos. Com a indústria do petróleo não poderia ser diferente, já que as propostas econômicas deste setor são exponencialmente mais delicadas do que aquelas pensadas para outros estratos econômicos do país, afinal se está falando de um mercado multibilionário, com participação monopolista de uma empresa estatal diante de uma gama de investidores estrangeiros. Logo, qualquer intervenção em tal indústria representa verdadeira mudança e, não por menos, merece destaque e atenção como se pretende a partir deste trabalho..

(15) 13. O sistema de certificação de Conteúdo Local é o parâmetro principal da pesquisa, sob o qual se tecerão perguntas, reflexões e conclusões, todas estas feitas sem olvidar o histórico brasileiro e, menos ainda, o esforço da nação e de seus cidadãos para com o crescimento do país. Assim, como será mostrado mais adiante, o presente trabalho digna-se a estudar aquele sistema enquanto instrumento político a serviço do desenvolvimento da indústria petrolífera nacional, e do país, e as implicações que vão além desse incremento em específico. Para tanto, elege-se, desde já, a indústria de petróleo como protagonista do estudo, sem a qual dificilmente se alcançará o desenvolvimento nacionalmente considerado; é dizer que, ao intencionar o desenvolvimento da indústria nacional de petróleo, qualquer política deve ser primeiramente erigida para o setor petrolífero, isto no caso da experiência brasileira, indissociável do “ouro negro”, como também é popularmente conhecido o petróleo. Como consequência, qualquer incremento desenvolvimentista na indústria do petróleo, fatalmente se estará tratando de um incremento da indústria nacional – o mesmo se diga quando, ao invés do incremento, experimente-se um decréscimo, a exemplo das crises do petróleo que derrubaram dezenas de economia pelo mundo1. Nesse panorama, faz-se necessário verificar se o modelo de Conteúdo Local adotado pelo Brasil se mostra adequado aos contornos econômicos internacionais ou se isola a indústria nacional em um distante ideário de domínio da competitividade, afastando-a qualitativa e financeiramente dos produtos elaborados pela indústria estrangeira. Sendo assim, surge a necessidade de repensar as estruturas da política industrial para melhor orientá-la frente ao mercado energético globalizado. Enfrenta-se, assim, um importante instrumento que se propõe a colaborar com o desenvolvimento da indústria nacional, especialmente por exigir. Está-se falando das tensões econômicas vividas em 1956 – com a nacionalização do Canal de Suez pelo Egito –, em 1973 – com a criação da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) e com a retaliação árabe ao apoio estadunidense à Israel –, em 1979 – com a instabilidade política no Irã, que logo entrou em guerra com o Iraque, ambos grandes agentes econômicos petrolíferos – e em 1991 – com a Guerra do Golfo, travada contra o Iraque de Saddam Hussein. 1.

(16) 14. dos eventuais exploradores e produtores do petróleo brasileiro a participação, em sua cadeia de atividades, de empresas genuinamente brasileiras; a exigência de empregar nas fases de exploração e de desenvolvimento da produção uma parcela de bens e serviços locais garante um fluxo contínuo de investimentos em solo nacional. A partir disso, a pesquisa apresentará os distintos reflexos do sistema de certificação de Conteúdo Local na indústria brasileira de petróleo, haja vista a necessidade de preservação do interesse nacional no que tange a necessidade de diminuição do percentual de importados associado ao desenvolvimento da indústria petrolífera local; soma-se a isso a possibilidade de se encarar a política de Conteúdo Local não apenas como instrumento efetivo de desenvolvimento da indústria nacional, mas especialmente como ferramenta a serviço da redução das desigualdades regionais no Brasil, de modo a concretizar dois dos quatro objetivos fundamentais da República. O objetivo geral traduz-se em constatar a adequação ou inadequação da política de Conteúdo Local regulamentada no contexto da indústria, em especial da indústria petrolífera, como eventual mecanismo potencializador do desenvolvimento nacional; especificamente tentar-se-á compreender o marco regulatório das cláusulas de Conteúdo Local no ordenamento jurídico brasileiro, traçando um paralelo com a política industrial nacional, e, outrossim, a influência dos objetivos estampados na Constituição Federal na condução da política energética brasileira, investigando a possível adoção da política de Conteúdo Local como instrumento de otimização do desenvolvimento da indústria petrolífera brasileira, bem como a possível adoção dessa mesma política de Conteúdo Local como instrumento de efetivação da redução das desigualdades regionais no Brasil. Dessa forma, rendendo-se ao protagonismo da indústria do petróleo enquanto maior e mais evidente representante da indústria brasileira, ver-se-á, ao longo da pesquisa, que diversos foram os objetivos que levaram a cabo a instituição da cláusula de Conteúdo Local e de seu sistema de certificação, bem como as consequências de curto, médio e longo prazo para o desenvolvimento da economia e da própria sociedade, sem esquecer os eventuais aperfeiçoamentos.

(17) 15. técnicos e legais; tais apontamentos restarão consignados ao longo dos próximos três Capítulos, vindo a termo com o último e conclusivo Capítulo. O próximo Capítulo, o segundo, dedicar-se-á ao desvendamento da relação existente entre a Constituição da República Federativa do Brasil, o Desenvolvimento e suas implicações para e na indústria do petróleo – sendo esta o termômetro da indústria nacional –, no qual também se tentará demonstrar a viabilização de alguns comandos constitucionais com a utilização do setor de petróleo e da política de Conteúdo Local e de seu sistema de certificação; para tanto, buscar-se-á contextualizar o Desenvolvimento enquanto instituto jurídico e disciplina política, pontuar alguns comandos constitucionais pertinentes, tais quais o desenvolvimento nacional e a redução das desigualdades regionais como objetivos maiores da República brasileira, e posicionar a indústria do petróleo como vetor de colaboração para o firmamento do binômio ConstituiçãoDesenvolvimento. A. composição. daqueles. três. elementos. –. Constituição,. Desenvolvimento e indústria do petróleo – possuí o desiderato de lajear a política de Conteúdo Local na realidade brasileira, que hoje ainda vivencia o esforço desenvolvimentista deflagrado na década passada. Aliás, esse entusiasmo do qual a indústria energética também se contagiou foi amparado por arrimos constitucionais que sobrelevam o desenvolvimento como programa de Estado. Assim, a conotação constitucional assume um papel importantíssimo no incremento do desenvolvimento econômico e social do país, sobretudo quando levados a efeito pela indústria energética petrolífera. No terceiro Capítulo, tratar-se-á especificamente da cláusula de Conteúdo Local existente nos contratos firmados no âmbito da indústria petrolífera – em especial das suas feições políticas e jurídicas –, levando-se em consideração a inediticidade da experiência brasileira nesse particular, dadas as peculiaridades da sociedade e das empresas nacionais e, por conseguinte, as dificuldades institucionais que qualquer política inovadora encontra quando o modelo é pensado para o Brasil; tudo isso será construído em pari passu com a colaboração da indústria do petróleo e do sistema de certificação de Conteúdo Local para o desenvolvimento da indústria nacional e, consequentemente, para o.

(18) 16. desenvolvimento do país – essa, inclusive, não só é a perspectiva do quarto Capítulo, como também o é da pesquisa por inteiro. Portanto, antes da conclusão, estudar-se-á o sistema de certificação de Conteúdo Local propriamente dito, perpassando algumas de suas noções técnicas e basilares, até alcançar seus obstáculos e suas possibilidades de aperfeiçoamento. Em. resumo,. iniciar-se-á. pela. perspectiva. constitucional. do. desenvolvimento e da economia baseada na indústria energética do petróleo, continuar-se-á pela política de Conteúdo Local e sua contribuição para o desenvolvimento da indústria e do país, e se finalizará pelo sistema de certificação de Conteúdo Local como instrumento de desenvolvimento, tal como, em princípio, intitulou-se o presente trabalho. Por fim, é preciso registrar que o procedimento metodológico selecionado para conduzir a presente pesquisa tem por base primeira os métodos dedutivo e dialético, de maneira a construir proposições jurídicas acerca do tema proposto através do embate de teorias e demais trabalhos, como teses e dissertações. Portanto, para alcançar com êxito o objetivo acadêmico do presente trabalho, levando-se em consideração o que foi exposto logo acima, serão empregadas técnicas de coleta de documentação indireta, mais especificamente a pesquisa documental e a pesquisa bibliográfica. Tudo isso no afã de investigar as peculiaridades da política brasileira de Conteúdo Local e seu sistema de certificação, tendo como amparo o viés desenvolvimentista que o Brasil adota em sua própria Constituição, a fim de contemplar e preencher as lacunas que, com o tempo, tornaram o programa pouco eficiente em alguns aspectos, ou seja, quer-se desvendar proposições pontuais de otimização do sistema..

(19) 17. 2 A CONSTITUIÇÃO, O DESENVOLVIMENTO E A INDÚSTRIA PETROLÍFERA. 2.1 O DESENVOLVIMENTO E A SUA CONTEXTUALIZAÇÃO. O reconhecido crescimento do Brasil, alavancado pela robustez de uma economia cada vez mais forte, vem acompanhado do desenvolvimento exponencial da indústria energética nacional, na qual se insere o setor de petróleo e gás, responsável por uma movimentação de riquezas jamais vista. Esse destaque econômico que o país vem alcançando nos últimos anos é firmemente estimulado por garantias da ordem da livre iniciativa (Art. 170, caput, Constituição Federal2), cuja proteção tem qualidade constitucional, isto é, sustenta-se por meio de dispositivos da própria Constituição da República3. Insere-se, então, nesse contexto, um dos objetivos da República Federativa do Brasil estampado na Constituição Federal: a garantia do desenvolvimento nacional. O desenvolvimento enquanto objetivo constitucional e, portanto, elemento integrador do sistema normativo constitucional torna existente um universo de implicações jurídicas profundas a serem observadas na formulação de normas jurídicas estruturantes do comportamento estatal. Encarado através de uma ideia plurissignificativa4 e paradoxal – e notadamente diversificada –, pode-se dizer que o desenvolvimento se trata de um processo contínuo e perene, no qual ele integra o grande desejo da sociedade humana, tanto é que o desenvolvimento em uma acepção genérica se apresenta. 2. Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...) 3. GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2006, 15. 4. CASTRO JR, Oswaldo Agripino. Breves considerações sobre o direito e desenvolvimento e sua relevância para a consolidação da justiça social e da cidadania no Brasil. PPGD UFRN, 2006. Mimeo. p. 3..

(20) 18. como uma contínua melhoria da qualidade de vida dos indivíduos coletivamente considerados5. Ao colocar-se o bem-estar do ser humano, através da sua inserção coletiva no ambiente social, no cerne de todas as preocupações voltadas ao desenvolvimento, constrói-se o pilar do Direito ao desenvolvimento, como um processo de expansão das liberdades reais6. Ao ser encarado dentro da esfera do Direito, o desenvolvimento é comumente observado como mais um elemento de formação do Estado Democrático de Direito. Ainda assim, ele deve ser visto como um dos pilares institucionais e jurídicos voltados para melhor adequação das funções estatais em relação ao avanço econômico dos países7. É nesse sentido que se pode pensar o desenvolvimento como norma estatal derivada diretamente da concepção democrática do Estado, que se baseia na soberania popular (art. 1º, § único, da Constituição da República8), e faz com que o Estado seja o responsável pela garantia de acesso dos cidadãos a ações de melhoria da qualidade de vida. Dessa forma, o desenvolvimento deixa de ser observado dentro de um programa condicional liberal em que se garantia ênfase à individualidade e livre autonomia da vontade em detrimento de institutos como a solidariedade e cooperação9, para dar espaço a uma mudança controlada das relações existentes entre economia, mercado, meio ambiente e a pessoa humana enquanto ser destinatário de direitos.. 5. VEIGA, José Eli da. Meio ambiente e desenvolvimento. Série meio ambiente. São Paulo: Ed. SENAC, 2006. p. 19. 6. SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2010. p.16. 7. GUIMARÃES, Patrícia Borba Vilar. Contribuições teóricas para o direito e desenvolvimento. Texto para discussão 1824. Brasília: IPEA, 2013. p.12. 8. Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: (...) Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. 9. FARIA, José Eduardo de. O direito na economia globalizada. São Paulo: Ed. Método, 2004. p. 203..

(21) 19. Torna-se, pois, o meio de alcance do bem-estar geral10: o objetivo de desenvolvimento trata da garantia de um foco para o reconhecimento das demandas existentes no seio da sociedade e de uma orientação para as soluções possíveis de serem obtidas11. Com isso, o desenvolvimento vai além da seara econômica e se mostra como um meio de ação voltado à remoção das fontes de privação dos indivíduos, que possui como alvo a desconstituição de problemas sociais, como a pobreza e a fome, tanto quanto a repressão e intolerância despertada pelos Estados12. Nesse sentido, insere-se no rol dos enfrentamentos sociais travados a partir dessa e de outras ideias de desenvolvimento a busca, por exemplo, da redução das desigualdades regionais. Esse. tema. é. inteligentemente. tratado. pela. Constituição. –. especificamente em seu artigo 3º13 – como um objetivo da República e não por menos merece destaque no presente trabalho. Ao aliar-se o objetivo paralelo da redução das desigualdades regionais com o objetivo primordial da garantia do desenvolvimento nacional, logo se percebe que o espaço nacional não se demonstra completamente suficiente para arcar como desenvolvimento das ações voltadas a melhoria da qualidade de vida da nação, uma vez que a amplitude do nacional é justamente exaltada pela dificuldade de organização em níveis subnacionais de um poder político-jurídico uno, em vistas do divisionismo, das diferenciações de alguns costumes existentes nas diversas áreas e, principalmente, da opressão econômica e social existente entre elas14. 10. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Apud: SILVA, Guilherme Amorim Campos da. Direito ao desenvolvimento. São Paulo: Ed. Método, 2004. p.129. 11. ROCHA SCOTT, Paulo Henrique. Direito Constitucional Econômico: estado e normalização da economia. Porto Alegre: Ed. Safe, 2000. p.141. 12. SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2010. p.16. 13. Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. 14. FAISSOL, Speridião. O espaço, território, sociedade e desenvolvimento brasileiro. Rio de Janeiro, IBGE, 1994. p. 292..

(22) 20. No entanto, cada vez mais se torna evidente que o desenvolvimento perpassa não apenas pela seara nacional, através de sua simplificação realizada por meio da unidade que propõe, cabendo acesso às dimensões como a regional, em especial, sobretudo em razão das peculiaridades de uma sociedade como a brasileira. É dizer que uma sociedade necessita de soluções próprias ou arrimadas em suas características mais singulares, observando-se sempre o contexto histórico de formação da respectiva comunidade, do contrário jamais será possível lograr êxito na implantação da solução15. Logo, o modelo de desenvolvimento de uma comunidade não necessariamente se assemelhará ao de outra sociedade. Nesse contexto, fica claro que as ações do Estado devem buscar atingir um grau de oportunidades materiais isonômicas entre as distintas regiões do país, especialmente entre aquelas em que se podem observar diferenças gritantes de qualidade de vida. Assim, é preciso que seja repensada a forma de inserção das regiões na dinâmica nacional de desenvolvimento, tanto na esfera econômica quanto na social, mesmo porque a participação e o envolvimento econômico das regiões tornam possíveis os avanços sociais qualitativos. Não é à toa, portanto, a inserção também na ordem econômica da redução das desigualdades regionais como arma possível de ser usada pela criatividade. estatal. e. mercadológica. para. o. alcance. do. objetivo. do. desenvolvimento. Afinal, cada vez mais tem sido visto que as relações existentes nas regiões produtivas na qual o trabalho, a tecnologia, a inovação16 e o capital se instalam, a dinâmica socializadora do desenvolvimento pode ser observada 17. RISTER, Carla Abrantkoski. Direito ao Desenvolvimento — antecedentes, significado e consequências. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p.14. 15. 16. Nesse sentido: "Sabendo-se que o aumento da produtividade responde por grande parcela do crescimento econômico, pode-se afirmar seguramente que a inovação é essencial para a ampliação das oportunidades de ganhos econômicos dos Estados e suas regiões" - NUNES, Matheus Simões. As cláusulas de Conteúdo Local e a Livre Concorrência: uma análise crítica com enfoque na indústria do petróleo e gás natural brasileira. Dissertação de Mestrado. Natal: UFRN, 2015. p. 135. 17. FELSENSTEIN, Daniel. Human capital and labour mobility determinants of regional innovation. In: COOKE, Philip (Org.). Handbook of regional innovation and growth. Massachusetts: Edwar Elgar, 2011. p.122..

(23) 21. Todas essas considerações ganham destaque diferenciado quando encaradas diante do contexto no qual se insere a indústria petrolífera. Por ser uma indústria muito ampla e dinâmica, a indústria petrolífera possui como principal ação macro de investimentos aqueles direcionados à nível nacional, atuando em áreas de abastecimento nacional de combustíveis, contratação de mão-de-obra especializada, busca de fornecedores, entre outros aspectos, fazendo com que a simplificação do âmbito nacional seja utilizada em seu favor, algo que é plenamente corroborado pela norma constitucional que prevê apenas ações da indústria petrolífera no ambiente nacional. Observando toda essa inserção dentro do universo territorial brasileiro pela indústria petrolífera, o que se pode observar é que para que o Estado possa alcançar seus objetivos constitucionais de desenvolvimento nacional e de redução das desigualdades regionais, aproveitando-se dos investimentos e da necessária inserção no cenário brasileiro dessa indústria tão indispensável, é preciso que se resolva agir por meio de sua própria estrutura institucional, especialmente através de normas jurídicas e administrativas, com respaldo político, social e econômico, no cenário nacional e regional18. Portanto, cabe ao Estado a formulação de políticas públicas bem estruturadas para adequar a necessidade de acesso a direitos fundamentais da população, que é igualmente considerada como sendo sinônimo de direito ao desenvolvimento,. sobretudo. no. que. tange. a. incessante. promoção. do. desenvolvimento da própria indústria, não raramente alavancada pela indústria do petróleo. Nesse sentido, vê-se a política de Conteúdo Local como uma ferramenta a serviço da concreta realização destes dois e de outros objetivos constitucionais. A investigação acerca de tal política permitirá vislumbra-la como forte aliada na busca pela redução das desigualdades regionais de um país nitidamente desigual, sobretudo por estar inserida no contexto econômico diante da maior indústria energética do país.. 18. BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, 45..

(24) 22. Sendo assim, a amplitude proporcionada pelo alcance que a indústria do petróleo estimula levará as transformações oriundas da política de Conteúdo Local para além do espectro nacional. Para os primeiros aspectos – desenvolvimento nacional e redução das desigualdades regionais –, por se tratarem de enfrentamentos com alta carga constitucional, o primeiro e principal referencial é a própria Constituição da República. O destaque dado a esses dois objetos desta pesquisa é revelado por quase todo o texto da Lei Maior, sobretudo nos artigos 3º (objetivos), 43 (regiões), 151 (tributação), 170 (ordem econômica) e 174 (regulação)19. As leis que complementam e reforçam o caráter essencial desses dois temas (como é o caso da Lei do Petróleo20, por exemplo) são orientadas pela Carta Magna a não olvidar a concretização exatamente desses objetivos constitucionais quando da elaboração, da gestão e da realização de políticas públicas. Aliam-se. ao. referencial. eminentemente. legal. as. contribuições. doutrinárias que evidenciam questões intimamente relacionadas com a ideia de 19. Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: (...) II garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais (...) Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais. (...) Art. 151. É vedado à União: I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País; (...) Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...) IV - livre concorrência; (...) VII - redução das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País (...) Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. § 1º A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. (...) BRASIL. Lei Federal n. 9.478, de 6 de agosto de 1987, que “dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências”. Diário Oficial da União, Brasília, 7 ago. 1997. 20.

(25) 23. direito e desenvolvimento, sejam estes considerados separadamente ou unificadamente como verdadeiro direito ao desenvolvimento, perpassando por autores como Guilherme Amorim Campos da Silva21 até o professor Amartya Sen. No que tange à política de Conteúdo Local, corroborando com a premissa instaurada para os aspectos supramencionados, o principal e primeiro referencial também é a lei, enquanto instrumento formal e legal. Desde as referências mais expressas quanto a tal política em si, como às considerações que tangenciam a prevalência do mercado nacional frente às indústrias internacionais, sobretudo diante de um sentimento que orbita a vontade de preservar as indústrias brasileiras. Por conseguinte, é preciso assumir que, de fato, o referencial diferenciado desta pesquisa são as disposições trazidas pelas espécies normativas editadas pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), em especial no que diz respeito às suas resoluções (sendo as que definem critérios e procedimentos para execução das atividades de Certificação de Conteúdo Local as mais importantes), porquanto são estas que regem com maestria os pormenores que impulsionam a política nacional de Conteúdo Local. Noutra senda, retomando o tom propedêutico deste capítulo, tenha-se que, de fato, o Brasil é uma república muito jovem. Algumas de suas instituições democráticas ainda se ressentem de amadurecimento, outras até já caducam, mas o país permanece impúbere em muitos aspectos. A recente Constituição brasileira ainda apresenta normas que ditam situações a serem regulamentadas – a exemplo do direito de greve do servidor público, hoje garantido após o posicionamento do Supremo Tribunal Federal22 – e contradições por corrigir. O ordenamento de leis, então, esbarrota-se com milhares de diplomas e mais outros milhões de comandos a serem seguidos 21. SILVA, Guilherme Amorim Campos da. Direito ao desenvolvimento. São Paulo: Método, 2004. Veja-se que o inciso VII do artigo 37 da Constituição Federal prevê que “o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica”, lei esta que nunca foi editada pelo poder legiferante; a omissão foi elidida com o julgamento de diversos mandados de injunção em 2007 (nº 670, 708 e 712) pelo Supremo Tribunal Federal, que determinou a aplicação das regras de greve dos trabalhadores privados aos servidores públicos. 22.

(26) 24. rotineiramente. Tudo isso contextualizado por uma sociedade distintamente miscigenada, contemplada por diversas raças, crenças e ideologias políticas, repleta de pessoas de forte convicção e pessoas não tão decididas, bons cidadãos e maus vizinhos23. A síntese acima serve apenas para introduzir um assunto bem mais profundo e delicado, possivelmente visto de outra forma por juristas que divergem constantemente, mas que igualmente preocupa quem lida cotidianamente com o arcabouço jurídico brasileiro: o vetor desenvolvimentista que conduz uma das mais controvertidas intersecções, isto é, o conflito entre o crescimento de um setor com forte influência internacional e a proteção do mercado brasileiro. Como compor interesses tão marcantes? De que maneira, se possível for, uma economia pujante poderia reunir a proteção do mercado local e os investimentos estrangeiros que estimulam essa economia24? Com qual medida se conforma dois importantes pilares de uma jovem nação como a brasileira? Como as políticas públicas, de governo ou de estado, se posicionam diante de uma sociedade. sedenta. por. prosperidade. econômica. e,. ao. mesmo. tempo,. severamente castigada pelo desemprego e pela preterição às tecnologias não brasileiras? De que forma se consegue promover um crescimento econômico exponencial, a partir da indústria do petróleo, sem, todavia, deixar que os frutos dessa herança afluam para fora do país? Tais questionamentos, que, em verdade, consubstanciam verdadeiro dilema, são as referências deste Capítulo, que sabidamente não se encerra com a conclusão final do trabalho. Contraditar-se-ão desenvolvimento. econômico. alguns de. dos. modo. pontos à. mais. controversos. instantaneamente. evidenciar. do a. prevalência dos conceitos protecionistas, sempre numa visão clarividente e escatológica do mundo e da raça humana, caso a escolha seja outra que não a preservação do próprio povo e de suas tecnologias.. 23. BARROSO, Luis Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. 3a Ed. São Paulo: Saraiva, 2011, 19. 24. COOTER, Robert; ULEN, Thomas. Direito & Economia. 5a ed. Porto Alegre: Brokman Companhia Editora, 2010. p. 19..

(27) 25. Como é por demais consabido, o desenvolvimento de per si não é saudável: o crescimento econômico aritmeticamente considerado, quando impulsionado em detrimento das reservas biológicas de um país 25, promove um sobressalto de prosperidade que, de tão passageiro, jamais será capaz de evitar desastres ecológicos indissociáveis do dispêndio desmedido de insumos naturais e matérias-primas26. Talvez pareça pouco jurídico tratar desse tema a partir de uma abordagem crítica, mas hodiernamente é deveras difícil interpretar o direito com um método alheio ao contexto social e político do país e, principalmente, deficitário do ponto de vista da análise econômica deste mesmo direito27, afinal a interdisciplinaridade é contexto neste trabalho28: transitar-se-á entre assuntos jurídicos e não jurídicos, econômicos e políticos, sociais e eminentemente técnicos, com algumas extensas linhas de texto e, eventualmente, gráficos que. 25. "O meio ambiente é, assim, a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento da vida em todas as suas formas. A integração busca assumir uma concepção unitária do ambiente, compreensiva dos recursos naturais e culturais." - SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p 20. 26. "Os problemas ambientais são considerados resultados inevitáveis do processo de crescimento econômico das economias industriais avançadas. Os institucionalistas aceitavam um enfoque que incorpora a noção de custos sociais de contaminação e insistem na importância dos pressupostos ecológicos do sistema econômico. São favoráveis à intervenção estatal para controlar, na medida do possível, as atividades das empresas transnacionais e também para atuar entre os grupos de interesses, que surgiram nas economias modernas, muito embora estejam divididos quanto ao tamanho da intervenção necessária para alcançar o consenso social." – GULLO, Maria Carolina Rosa. A Teoria Econômica e o Meio Ambiente. In: Os recursos naturais e o homem - o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado frente à responsabilidade solidária. Org. Alindo Butzke. Caxias do Sul: EDUCS, 2012. p. 83. 27. MOTA, Marcel Moraes. Posner, Kelsen e Hayek: juridical pragmatismo, normativism and austrian political economical liberalism. XVIII Congresso Nacional do CONPEDI. São Paulo, 2009. p. 1042. 28. "A reflexão em torno dos problemas do conhecimento que apresenta a questão ambiental emergente nos paradigmas “normais” de conhecimento (das disciplinas científicas estabelecidas), buscando com isso estabelecer bases para uma gestão racional do ambiente. Da concepção de uma educação ambiental fundada na articulação interdisciplinar das ciências naturais e sociais, se avançou para uma visão da complexidade ambiental aberta a diversas interpretações do ambiente e a um diálogo de saberes. Nessa visão se confluem a fundamentação ambiental que é mobilizada por um saber ambiental que se inscreve em relações de poder pela apropriação social da natureza e da cultura." - LEFF, Enrique. Saber ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petrópolis, RJ: Vozes/PNUMA, 2001. p. 22..

(28) 26. buscarão. tornar. mais. agradável. visualmente. as. intrincadas. questões. desenvolvidas. Abram-se parênteses para registrar uma praxe comumente levada a cabo nos Tribunais do Brasil, que reiteradamente decidem e formam opiniões e jurisprudências a partir de uma análise econômica do direito, vide os casos de repercussão geral eleitos pelo Supremo Tribunal Federal29. Logo, a investidura de uma análise econômica do direito não só permite um approach multidisciplinar de questões aparentemente de cunho único e essencialmente jurídico, como também amplia o alcance cognitivo de imbróglios sociais que transbordam as cátedras do direito. É dizer que o lançamento de um olhar criticamente econômico ao ordenamento jurídico eleva o nível de resolução dos instrumentos criados pelos operadores do direito, já que não se fazem políticas públicas, projetos sociais ou legislações abrangentes sem a intervenção de referências econômicas, indissociáveis da vida cotidiana do povo. A situação contemporânea do Brasil é reveladora nesse sentido, uma vez que, não fosse a situação precária da economia brasileira, certamente inexistiriam entraves à realização de políticas públicas, ao financiamento de projetos sociais ou à composição política no âmbito do poder legiferante. Se desse comando não escapam nem mesmo os Ministro da mais alta Corte do país – que comumente recorrem ao contexto econômico do país para legitimar e robustecer a solução jurídica hospedada nas decisões por ele tomadas –, melhor sorte não se aproveita a esta pesquisa, que não foge do contorno que a análise econômica do direito imprime ao estudo de institutos como o que ousadamente pretende o trabalho em desenvolvimento. Desta feita, rememorando as lições de Ronald Coase30 – economista britânico ganhador do Prêmio de Ciências Econômicas em Memória de Alfred. 29. Instituto trazido na reforma operada pela Emenda Constitucional nº 45/2004, que, em apertada síntese, pretende delimitar a competência do Supremo Tribunal Federal para julgamentos de Recursos Extraordinários que atendam às questões constitucionais com relevância não só jurídica, mas também política, econômica e social, de modo que suas repercussões transbordariam a singularidade do caso concreto. PARISI, Francesco; ROWLEY, Charles K. The Origins of Law and Economics – Essays by the Founding Fathers. Mass.: The Locke Institute, 2005, 11. 30.

(29) 27. Nobel em 1991 e precursor da análise econômica do direito – e as comungando com os ensinamentos de Richard Posner31 – jurista estadunidense fundador da corrente Law and Economics, epíteto reproduzido em sua principal obra: Economic Analysis of Law (1972) –, de pronto se afasta da teoria purista de Hans Kelsen32 – jurista austríaco que dispensa apresentação –, para quem o direito era um fim em si mesmo e a norma bastava para ser o que era, sem qualquer influência estranha ao mundo estritamente jurídico. Em verdade, o direito e suas normas, regras e princípios, não podem ser interpretados pelo hermeneuta – seja este um homem médio comum ou um especialista doutrinador – de uma maneira isolada e inescapável das interferências extrajurídicas. Rapidamente recorre-se a Amartya Sen – economista indiano ganhador, em 1998, do já citado Prêmio de Ciências Econômicas em Memória de Alfred Nobel – teórico do “Desenvolvimento como Liberdade”33 que, como o próprio título sugere, a liberdade, enquanto tema jurídico e na qualidade de direito fundamental, comporta um viés aparentemente estranho ao mundo jurídico: o desenvolvimento. Nesse sentido, tenha-se que o conceito de Amartya Sen para o que chamamos de desenvolvimento está intrinsecamente ligado à liberdade da população que compõem o sistema a ser considerado desenvolvido ou não34. Essa tal liberdade não é aquela considerada pelo senso comum como o antônimo de preso ou encarcerado. Para Amartya Sen, a condição de desenvolvido só pode ser atribuída a uma comunidade em que seus membros tenham a efetiva liberdade de realizar as suas vontades num ato desprovido de quaisquer amarras, dentre as inúmeras 31. JACOBSON, Arthur J.; MCCORMICK, John P. The Business of Democracy is Democracy: a review of Richard Posner 'Law, Pragmatism and Democracy (Havard, 2004) and Tom Campbell and Adrienne Stone 'Law and Democracy (Ashgate 2003). John M. Olin Law & Economics Working Paper nº 261, 2d series. Chicago: The Universty of Chicago, 2005. p. 3-5. 32. KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. João Baptista Machado. 7a ed. São Paulo: Martins Fontes, 2006. 33. SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2010. 34. Cf. SEN, Amartya. Op. cit., 21..

(30) 28. possibilidades que a própria condição humana oferece. Livre é aquele que goza da capacidade de ter e usufruir aquilo que intimamente valoriza35. Logo, a população que não alcança o gozo de uma capacidade mínima de realizar algo singelo e de sua estima, não pode ser considerada livre, muito menos desenvolvida. Na visão senesiana, os países que enfrentam problemas como a fome e a pobreza convivem em meio a constantes violações de liberdades básicas – ou capabilities –, de modo o seu desenvolvimento só virá com a amenização desses problemas, demandando inclusão social e promovendo os direitos humanos fundamentais36. Não por menos, em seus ensinamentos fica clara a maior condição imposta para o desenvolvimento de uma comunidade: a retirada dos obstáculos ao exercício das liberdades mais básicas dos indivíduos, sobretudo diante da real possibilidade dele realizar aquilo que inexoravelmente valoriza 37. A princípio, não se pode vislumbrar desenvolvimento em áreas desprovidas de atendimento de saúde, de educação básica ou marcadas pela ausência da participação política dos que nela vivem, ou sobrevivem. Reforça essa irradiação do direito para áreas outras que não a jurídica a teoria de Jürgen Habermas38 – sociólogo e filósofo alemão, um dos maiores especialistas em Max Weber39 –, para quem o direito deve ser produto de. 35. Cf. SEN, Amartya. Op. cit. p. 29-30.. 36. GUIMARÃES, Patrícia Borba Vilar. Contribuições teóricas para o Direito e Desenvolvimento. Brasília: IPEA, 2013 (1824 – Texto para discussão), 8-10. “Para Sen, a liberdade é fator crucial no desenvolvimento, pois é capaz de orientar duas razões de análise: i) a eficácia do desenvolvimento depende da liberdade das pessoas e das instituições que as garantam, em especial no tocante à garantia dos direitos humanos; e ii) a avaliação deste processo deve ser feita sobre os níveis de alargamento destas liberdades.” - GUIMARÃES, Patrícia Borba Vilar. Contribuições teóricas para o Direito e Desenvolvimento. Brasília: IPEA, 2013 (1824 – Texto para discussão), p. 13. 37. 38. HABERMAS, Jürgen. A Inclusão do Outro. Estudos de Teoria Política. Edições Loyola: São Paulo, 2004. 39. NEVES, Marcelo. Do Consenso ao Dissenso: O Estado Democrático de Direito a Partir e Além de Habermas. In Democracia Hoje: Novos Desafios para a Teoria Democrática Contemporânea. SOUZA, Jessé (Org.). Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2001..

(31) 29. deliberação comunicativa (agir comunicativo)40, principalmente com a participação popular (política deliberativa)41. Essa visão mais ampla demanda a soma de vários aspectos ao conceito de desenvolvimento, incluindo aí a própria democracia, de modo que o desenvolvimento em si pode e deve ser tomado a partir de uma visão constitucional ou, mais ainda, de direito fundamental42, visão esta que não é recente, mas que há muito vem perseguindo a promoção e a proteção dos meios de desenvolvimento aos indivíduos43. Desse modo, não há como se falar em direito sem falar noutras áreas44. O direito por si só não basta. Sua realização na sociedade não pode ser isolada desta, que igualmente não se afasta das questões econômicas, do desenvolvimento humanista, da participação deliberativa e popular, entre outras intervenções construídas pelos mais diversos pensadores do direito para além do vade mecum45. Num verdadeiro exercício de contextualização, faz-se oportuno recordar alguns pontos do desenvolvimento economicamente considerado, aquele desenvolvimento mais amplamente conhecido, cujo conceito primeiro vem à mente da maioria dos leigos quando perguntados sobre desenvolvimento. NEVES, Marcelo. Entre Têmis e Leviatã: uma relação difícil – O Estado Democrático de Direito a partir e além de Luhmann e Habermas. São Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 34-35. 40. 41. Uma de suas máximas sintetiza, em difíceis palavras, o pretexto de legitimação que empodera a participação dos destinatários da ação que carece exatamente de legitimidade democrática. Veja-se o que disse Habermas: “São válidas as normas de ação às quais todos os possíveis atingidos poderiam dar o seu assentimento, na qualidade de participantes de discursos racionais” - HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. 1 ed. Tradução: Flávio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997. p. 142. 42. BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003. p. 39. 43. Tenha-se por referência as teorizações de Edgar Morin nos idos de 1960 - OLIVEIRA, Diogo Pignataro de. O Direito ao Desenvolvimento como Direito Humano e sua Proteção Jurídica Constitucional e Internacional. Revista de Direito e Liberdade, v. 7, p. 179-200, 2008. p. 185. 44. BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003. p. 36. NUSDEO, Fábio. Desenvolvimento econômico — Um retrospecto e algumas perspectivas. P. 1314. In: SALOMÃO FILHO, Calixto (Coord). Regulação e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 15. 45.

(32) 30. Fala-se, pois, do desenvolvimento aritmético e numérico, calculado a partir das riquezas produzidas pelo país e tão somente com base em referenciais mercadológicos. tais. quais. superávit,. balança. econômica,. importação. e. exportação, entre outros aspectos estritamente econômicos46. É o caso dos apontamentos macroeconômicos, ou melhor, dos derivados da atividade econômica propriamente dita, na qualidade de somatório de força produtiva e produto, unificados num índice47. Sob esse prisma, tenha-se o Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil no ano de 2015, que em sintéticas palavras significa a soma de todos os bens e serviços produzidos numa nação, considerando, para tanto, o que é gasto 48 para alcançar tais resultados, ou seja, os insumos e as matérias despendidos no desiderato econômico de atividades desta natureza, tudo num período certo de um ano. Tal parâmetro, no caso do Brasil, foi calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e alcançou a assustadora cifra de aproximadamente R$ 5.904.331.000.000,00, isto é, cinco trilhões, novecentos e quatro bilhões e trezentos e trinta e um milhões de reais49. Veja-se que se está falando em trilhões. Muito. embora. este. montante. ultrapasse. os. doze. dígitos,. o. desenvolvimento econômico brasileiro sofreu uma contração de 3,8 % (três inteiros e oito décimos por cento) em relação ao ano de 2014; noutra ótica, a oferta no âmbito da indústria caiu cerca de 6,2 % (seis inteiros e dois décimos por cento), no âmbito dos serviços caiu 2,7 % (dois inteiros e sete décimos por cento). 46. FURTADO, Celso. O mito do desenvolvimento econômico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1974, p. 115-116. 47. ROSSETTI, José Paschoal. Introdução à economia. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 31. 48. Para o Professor José Paschoal Rossetti, gasto, a grosso modo, é a soma absoluta das despesas realizadas pelos agentes econômicos na obtenção daquilo que precede os bens e os serviços produzidos num país. (Op. Cit.) IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Contas Nacionais Trimestrais – indicadores de volume e valores correntes. Indicadores IBGE. Brasília: IBGE, outubro a dezembro de 2015. p. 19. 49.

(33) 31. e no âmbito da agropecuária cresceu 1,8 % (um inteiro e oito décimos por cento)50. Observe-se que a medida utilizada para aferir o desenvolvimento econômico é basicamente numérica e percentual. Tanto o é que, diante do atual cenário brasileiro, fala-se em recessão econômica em detrimento do expoente desenvolvimento vivido no início desta década. É dizer que, se os números e os indicadores da economia vão bem, o desenvolvimento do país os acompanha, numa visão consequencialista do mercado em si51. E durante muito tempo foi assim: um país desenvolvido era aquele que acumulava o maior índice econômico, especialmente o seu Produto Interno Bruto (PIB); um país subdesenvolvido, por sua vez, apresentava indicadores medianos, uma economia aquém das grandes potências, muito embora já se tenha em perspectiva a dissimulação que acompanha o desenvolvimento medido tão somente por aspectos estatísticos52. A figura do país emergente, ou em desenvolvimento, é mais recente e serviu ao propósito de destacar nações mais bem posicionadas economicamente, em detrimento daquelas que até hoje remanescem no subdesenvolvimento. Era o caso do Brasil, da Rússia, da Índia, da China e da África do Sul – que se reuniram no chamado BRICS, grupo que no início deste milênio reclamou espaço no cenário mundial, fazendo frente ao G7, clube composto pelas sete maiores economias do globo53. Diz-se “era” porque hoje as economias chinesa e indiana, 50. Ibidem. p. 14.. 51. SALOMÃO FILHO, Calixto. Regulação e Desenvolvimento. p. 30. In: SALOMÃO FILHO, Calixto (Coord). Regulação e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 30. 52. ROCHA NETO, Alcimor Aguiar. Constituição, Política e Economia: Estudo Hermenêutico sobre o desenvolvimento da esfera pública e do social e como isso pode se efetivar mediante a concretização da constituição. In: POMPEU, Gina Marcílio (Org). Estado, Constituição e Economia. Fortaleza: Universidade de Fortaleza, 2008, p. 40-44. “No que se refere à política externa adotada pelo Brasil no período em que se observou a ascensão dessas economias emergentes, a partir do governo Lula (2003-2010) passouse a privilegiar, entre outras medidas, a formação de coalizões internacionais com outros países em desenvolvimento. Entre elas, listam-se o G-20 agrícola no âmbito da Reunião Ministerial de Cancun da Organização Mundial do Comércio (OMC) em 2003; o Fórum de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul (IBAS), iniciado também em 2003; as Cúpulas América do Sul – Países Árabes, a partir de 2005; as Cúpulas América do Sul – África, a partir de 2006; e as próprias Cúpulas BRICS, a partir de 2009, contando com a África do Sul desde 2011. (...) No que tange especificamente aos BRICS, é forçoso reconhecer 53.

(34) 32. por exemplo, transcendem o status de emergentes do ponto de vista estritamente econômico e já alcançam cifras bem próximas ou até além das grandes potências daquele grupo de sete superpotências. Veja-se, pois, que a nação mais desenvolvida dentro de uma visão numericamente econômica são os Estados Unidos (EUA) – com um Produto Interno Bruto (PIB) de quase R$ 60.000.000.000.000,00 (sessenta trilhões de reais) –, seguidos pela China – com um pouco mais de R$ 41.000.000.000.000,00 (quarenta e um trilhões de reais) de Produto Interno Bruto –, até chegar ao Brasil, posicionado em 9º (nono) lugar, com os quase R$ 6.000.000.000.000,00 (seis trilhões de reais) de riquezas produzidas em território brasileiro54. Tais assentadas servem para ilustrar a estreita visão numérica do desenvolvimento econômico, que acaba por se cingir ao cálculo do que é financeiramente produzido pelas forças produtivas do país e monetariamente comercializável,. sem. desenvolvimentistas. contar. para. a. com vida. as. repercussões. socialmente. verdadeiramente. considerada. daquele. que. efetivamente contribui para o Produto Interno Bruto (PIB); some-se ainda a fragilidade do método que calcula a quantidade de riqueza produzida no país, mas que também olvida a distribuição dessa renda entre as mais diversas camadas populacionais, ou seja, é preciso averiguar a distribuição e, mais ainda, a concentração da renda em grupos menores de pessoas55. A esse respeito, tenha-se a abismal discrepância que separa a colocação do Brasil no ranking de nações por Produto Interno Bruto – 9ª (nona) posição com os quase R$ 6.000.000.000.000,00 (seis trilhões de reais) de riquezas produzidas – e na lista de países por Desenvolvimento Humano – 75ª que, apesar de esse grupo de cinco economias emergentes representar os principais destinatários do poder econômico que tem sido redistribuído em função da crise das potências ocidentais, a heterogeneidade na maneira de se inserirem internacionalmente limita a capacidade de ação conjunta na política global” – DESIDERÁ NETO, Walter Antonio. Os BRICS e suas afinidades na ordem internacional. In: Desafios do Desenvolvimento. ed. 78. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), 2014. p. 1-2. IMF – International Monetary Fund. World Economic Outlook Database 2015. Washington: IMF/ONU, abr. 2016. 54. 55. GREMAUD, Amaury Patrick; VASCONCELLOS, Antonio Sandoval de. TONETO JUNIOR, Rudinei. Economia Brasileira Contemporânea. 5 ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 79..

(35) 33. (septuagésima quinta) posição com um índice de 0,755, atrás de Trindade e Tobago, uma ilha com um Produto Interno Bruno de quase R$ 90.000.000.000,00 (noventa bilhões de reais) e com um Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0,772, posicionado no 64º (sexagésimo quarto) lugar no ranking mundial. A Noruega ocupa incontestavelmente o 1º (primeiro) lugar com o maior índice do mundo: 0,944.. Para se ter ideia do paradoxo que orbita o Brasil, observe-se que das oito nações que o precede no ranking de países classificados pelo Produto Interno Bruto (PIB), apenas duas – China e Índia – não o vencem no ranking de países classificados pelo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que se encontram na 90ª (nonagésima) e 130ª (centésima trigésima) posições, respectivamente. Noutras palavras, é dizer que um pujante desenvolvimento econômico não. necessariamente. reproduz. resultados. igualmente. satisfatórios. no. desenvolvimento humano; ou melhor, uma economia em exponencial crescimento nem sempre é sinal de um país verdadeiramente desenvolvido. Há quem diga que a figura do país desenvolvido se aproxima da figura de um país modernizado, mas não a substitui, de modo que a nação verdadeiramente desenvolvida, como dito acima, não pode desprezar aspectos.