Os pilares da reforma e o enfrentamento da pobreza

A construção do pensamento do Banco Mundial acerca da privatização dos sistemas de pensão centrou-se em dois eixos que estão interligados: em primeiro lugar, a instituição questionou a própria funcionalidade dos programas públicos de repartição para a fase contemporânea da acumulação capitalista. Tal posição não é um dado meramente pontual originado da crise dos países latino-americanos, vincula-se ao

declínio dos sistemas de repartição advindos da etapa monopolista do capitalismo onde as políticas sociais pautavam-se nas relações entre capital x trabalho (BHERING; BOSCHETTI, 2007). Essa instabilidade refere-se ao próprio reordenamento do sistema capitalista, após a crise de 1970,15 que conferiu novos caminhos para a política econômica e social inseridos nas relações mercantis de produção e acumulação.

Em segundo lugar, a privatização é parte da estratégia econômico-social de cunho neoliberal para dar respostas aos problemas de baixo crescimento da economia dos países em desenvolvimento. .A primeira observação do Banco Mundial, no sentido de quebrar as resistências dos governos em adotar o sistema de capitalização, recai sobre a baixa capacidade econômico-estrutural das economias latino-americanas para administrar programas complexos de previdência social. Adotou-se na periferia um modelo de proteção social análogo aos países em desenvolvimento em condições demográficas e econômicas muito diferentes, aliadas a altas taxas de reposição.

Decorre daí que o Banco Mundial no documento “Envelhecimento sem Crises”, de 1994 elencou uma série de problemas concernentes à gestão e ao financiamento dos sistemas públicos de repartição que tinham como objetivo justificar sua inadequação para o crescimento da economia e para a proteção social na velhice:

- Os sistemas públicos têm um custo elevado, o que significa uma carga alta de impostos que afeta o crescimento do setor privado.

- Baixo incremento da poupança nacional.

- Elevados gastos sobre a folha de pagamentos que impactam no mercado de trabalho, diminuindo o crescimento.

- As aposentadorias raramente são indexadas segundo a inflação, ocasionando limitações no bem-estar dos trabalhadores na velhice.

15 _{Para Médici e Marques (1995, p. 63), “A crise do regime de acumulação fordista trouxe, como} alternativa, a necessidade de alterar as políticas de proteção social, no sentido de torná-las mais flexíveis. Na tentativa de encontrar um novo equilíbrio financeiro, vários procedimentos têm sido colocados em prática: aumento das contribuições sociais dos trabalhadores e empresários; transformação de regimes de repartição em regimes de capitalização [...] e, principalmente a introdução de políticas que garantissem níveis mínimos de proteção, ao lado de estratégias de mercado para as políticas sociais e de proteção previdenciária para os segmentos de mais alta renda”.

- O elevado gasto com a proteção social na velhice impede que o governo invista em outros importantes bens e serviços públicos.

- A redistribuição fica comprometida, visto que a expectativa de vida é maior entre os ricos e estes recebem benefícios por um período maior em suas vidas.

Nota-se que a avaliação realizada pelo Banco Mundial guarda uma forte vinculação com as políticas de ajustes estruturais sistematizadas pelo Consenso de Washington, em 1989, de forma que tais políticas são tomadas como um dado já estabelecido e a privatização da previdência se torna a mera expressão dessa dinâmica. Em outras palavras, a privatização reforça, ainda mais, a evolução e os princípios contidos na plataforma de ajustes estruturais que de uma forma geral priorizam as políticas pró-mercado. Além do mais, a forma como será conduzido tal processo fortalecerá bastante esse modelo, principalmente quando um dos objetivos principais da privatização recai sobre a disciplina fiscal orientada para o pagamento dos juros da dívida.

Com relação às políticas de combate à pobreza, cabe ressaltar que embora se mostrasse urgente uma ação nesse sentido, esse objetivo não foi tratado com prioridade no documento “Envelhecimento sem Crises”. O principal objetivo observado em tal documento centrava-se no fomento ao segundo pilar de capitalização, com preferências pela administração do setor privado. Havia no posicionamento do Banco Mundial um teor de inflexibilidade com relação à função do Estado nas políticas sociais que procurava limitar ao máximo sua atuação. Para Montaño e Duriguetto (2011), tal inflexibilidade tem origem na resposta neoliberal, da qual o Banco Mundial é instrumento, sobre a crise de acumulação e das novas estratégias para recuperar os lucros.

Percebe-se então que havia alterações concretas importantes em curso no sistema capitalista, tanto na estrutura produtiva, quanto nas relações de trabalho ao mesmo tempo em que se elaboravam as alternativas preconizadas pelo Banco Mundial. Os estudos de Brooks (2003) mostram que a previdência social, sob a égide, do Estado foi apontada por muitos estudiosos como incompatíveis com a nova era de liberalização e desregulamentação dos mercados e a flexibilização dos custos do trabalho.

Nesse sentido, a regulação estatal constituía-se como um obstáculo ao livre mercado, seja na forma de mercadorias e ou dinheiro, que buscava novas formas de valorização (BHERING, 2003). Para o Banco Mundial, a abertura das economias da América Latina significava o desenvolvimento do mercado de capitais (fundos de pensão abertos e fechados) que substituiria os onerosos sistemas de repartição. Além disso, as reformas representam também um instrumento de consolidação do compromisso dos governos da América Latina com os ajustes estruturais. Ou seja, revela aos credores que aqueles países assumiram um controle sobre suas economias, o que demonstra que são capazes de saldar os empréstimos contraídos.

[...] para el BM, el ahorro institucionalizado en fondos de previsión es casi uma garantia de crecimineto autosostenido y es ese crecimiento el que supuestamente provocaria un aumento de salários que, dada la mayor capacidad de ahorro que esto implicaria, reduntaría también em mejores benefícios futuros. En realidad, para el BM, en el largo plazo la secuencia seria: ahorro de los fundos previsionales, mayor crecimiento, mayores salários y mayores benefícios previsionales (LO VUOLO, 1997, p. 123).

Lo Vuolo coloca muito bem a sequência de benefícios que seriam obtidos através da introdução do sistema de capitalização nas economias em desenvolvimento: poupança, crescimento, maiores salários e por fim maiores benefícios no futuro. Tais mudanças anunciadas pelo Banco Mundial confirmam que os instrumentos utilizados para consolidar sua influência se alteram conforme as necessidades do capital também se alteram. O momento de reordenamento do sistema capitalista requeria uma série de mudanças na estrutura dos Estados, como a própria contrarreforma, desregulamentações, privatizações, abertura aos capitais financeiros, flexibilização dos contratos de trabalho e a mercadorização da proteção social.

O Banco Mundial constituía-se como instrumento facilitador desse ideário de forma que a privatização dos sistemas de repartição representava ao mesmo tempo uma condição para o estabelecimento de um novo modelo de proteção social e uma resposta para o baixo crescimento das economias da América Latina, dentro dessa nova ordem. Mesmo que esse novo ideário quisesse apresentar “respostas” aos problemas dos países em desenvolvimento, tais respostam circulavam apenas no âmbito das relações econômicas e não chegavam aos problemas sociais. A pobreza, o desemprego, a ausência de saúde e educação deveriam ser resolvidos na esfera privada, ou mesmo pelas redes de solidariedade, pelas ONG’s, porém muito menos pela via do Estado.

Como “resposta” às demandas econômicas e sociais da América Latina, o Banco Mundial propôs o modelo de três pilares que fica distribuído da seguinte forma: o primeiro pilar ficaria a cargo da administração pública e seria financiado pelos impostos, os quais cobririam de forma limitada a redução da pobreza entre os idosos. O segundo pilar consistiria num pilar obrigatório de administração privada e por fim, o último pilar abarcaria a poupança voluntária. Nesse desenho institucional, o primeiro pilar cobriria a redistribuição, o segundo e o terceiro a poupança e os três conjuntamente trariam segurança contra os riscos advindos da velhice (BANCO MUNDIAL, 1994).

Fonte: Banco Mundial (1994).

QUADRO 7 – APRESENTAÇÃO DO SISTEMA DE TRÊS PILARES SUGERIDO PELO BANCO MUNDIAL

1º Pilar Obrigatório 2º Pilar Obrigatório 3º Pilar Voluntário

Objetivos: redistribuição e cobertura dos riscos sociais.

Objetivos: poupança e cobertura dos riscos sociais.

Objetivos: poupança e cobertura dos riscos sociais.

Modalidades: segundo as necessidades; garantia de um mínimo ou uniforme.

Modalidade: plano de poupança pessoal ou plano de poupança ocupacional.

Modalidade: plano de poupança pessoal ou plano de poupança ocupacional.

Administração: setor público. Administração: setor privado ou

setor público. Administração: setor privado.

Para o Banco Mundial (1994), a função de redistribuição requerida dos sistemas públicos de pensão não estava sendo garantida e já não era mais justificada pela inadequação do mercado para tal tarefa. Dessa forma, era necessário reavaliar o sistema e distribuir as obrigações a quem de fato poderia fazê-las de forma eficiente. Isso não significa que somente a adoção do sistema privado seria a tábua de salvação para os problemas financeiros advindos dos sistemas públicos; a ordem aqui é a separação em três pilares de forma que cada pilar tenha sua administração, seu orçamento e objetivos claros e pré-definidos.

A estratégia do Banco Mundial é incorporar, no primeiro pilar, as políticas de combate à pobreza que atenderão de forma residual as demandas da população priorizando o acesso aos serviços sociais básicos. A tendência dessa fase consiste em separar o público do privado, no sentido de congregar na esfera privada os serviços mais rentáveis economicamente, como é o caso da previdência social e concentrar na esfera pública as demandas básicas para a grande parcela da população (LO VUOLO, 1997). Para o Banco Mundial, dessa forma haveria uma situação confortável de redistribuição e equidade social, pois, as ações estatais seriam agrupadas para o atendimento das demandas das parcelas mais pobres, utilizando-se dos recursos que outrora eram destinados à população considerada não pobre.

No entanto, a dinâmica econômica e social apresentada na América Latina, no final de 1990, não era satisfatória de forma que muitas críticas foram dirigidas ao sistema de três pilares. Para Matijascic e Kay (2007, p. 4), “A crítica central [...] se refere ao fato de as condições estruturais do contexto social, econômico e de respeito aos direitos sociais permanecerem inalteradas após a realização das reformas [...].” Além de tudo, especialistas do Independent Evaluation Group (IEG) afirmam que os países que realizaram reformas estruturais não alcançaram os objetivos esperados.

- Os custos de gestão foram muito elevados e a concorrência não operou como o previsto;

- A poupança não aumentou e não foi uma influência decisiva para a retomada da atividade econômica;

- Os mercados de capitais continuaram com baixos níveis de capitalização e grande concentração em títulos emitidos pelos Estados.

Para Matijascic e Kay (2007), vários fatores mostraram que as economias da América Latina não estavam preparadas para tamanha reorientação. O primeiro ponto refere-se aos altos custos de gestão dos fundos que terminam em diminuir a rentabilidade das contas individuais dos trabalhadores. Além disso, o número de contribuintes não aumentou como previsto nas etapas iniciais da reforma e os problemas sociais não foram superados. Por fim, os níveis de capitalização permaneceram ainda muito baixos depois das reformas e talvez o mais importante fator citado pelos autores refere-se à baixa evolução do mercado de capitais da América Latina que obstaculizou a absorção dos recursos. Há uma oferta de recursos, porém as dimensões reduzidas desses mercados faz com que tais recursos disputem as poucas opções que existem, provocando a emissão de novos títulos que não têm lastro com os investimentos produtivos.

Chega-se num ponto crucial para a trajetória do Banco Mundial junto aos países da América Latina que coloca em xeque sua influência. De fato a poupança não aumentou, as economias continuaram com um baixo desempenho e, consequentemente, não houve melhora nos níveis de emprego e geração de renda e a pobreza continuou a crescer. Dessa forma, o Banco Mundial necessitava mudar sua orientação sobre as variáveis que incidem sobre o crescimento econômico, sobre a pobreza e, ainda, sobre os sistemas de repartição.

Em vista disso, há uma reavaliação dos caminhos utilizados até então para alcançar o crescimento econômico, de modo que a meta para obter tal crescimento passará agora pelo enfoque integral, ou seja, aliando a política econômica com medidas mais fortes para a área social (STEIN, 2003). Dessa forma, não é mais somente o crescimento econômico que proporcionará a redução da pobreza, uma vez que os pobres necessitam também se preparar (aquisição de ativos) para contribuir para tal crescimento.

Para Stein (2003), dessa forma, a pobreza desvincula-se, ainda mais, das relações desiguais de produção e apropriação da riqueza no sistema capitalista, visto que não se fala mais em renda, mas sim, de insuficiência de capital humano e social. Para o Banco Mundial, o mais importante é conceder aos grupos mais pobres condições iguais de acesso aos ativos, para que a produtividade deles aumente e como consequência disso também haja um crescimento da economia. Nesse sentido, o Banco Mundial acredita que existam círculos viciosos na América Latina nos quais

(2006, p. 1), “[...] un crescimento bajo genera altos niveles de pobreza y altos niveles de pobreza, a sua vez, hacen que el crecimiento sua bajo”.

Assim, o Banco Mundial (2006, p. 6) no documento “Reducción de La Pobreza: Círculos Virtuosos y Círculos Viciosos” propôs a análise do problema da pobreza e seus impactos para o crescimento de uma forma inversa do que era anteriormente abordado pela instituição. Desse modo, não se fala mais em “efeito derrame”, em que o crescimento econômico por si só traria benefícios para todos. Agora, são os pobres que contribuem para o crescimento através das políticas baseadas na aquisição de ativos.16 Nesse sentido, como a política social atenderá a tal inversão? Como a origem da pobreza para o Banco Mundial não está na esfera econômica e sim na esfera individual, as políticas sociais tornar-se-ão, cada vez mais, uma categoria autônoma. Na realidade, as políticas sociais passam de mediadoras do crescimento econômico para agentes do crescimento econômico. No entanto, o aumento da ação das políticas sociais não significa que haja vinculação com os problemas advindos da relação capital x trabalho. A política social prepara o indivíduo para atuar como partícipe no crescimento econômico sem ter um vínculo forte com os problemas advindos das mudanças na estrutura do capitalismo e também da conjuntura econômica do país.

Nesse sentido, as políticas de previdência social também sofrerão alterações para atingir os objetivos mencionados. Além das reformas estabelecidas não atingirem as metas preconizadas pelo Banco Mundial, seus princípios não correspondem às especificidades regionais e estruturais da América Latina. O arranjo pouco flexível do sistema de três pilares não abarcava as diferenças econômicas e sociais entre os países e dentro dos países e, além disso, não havia uma integração entre os pilares, de forma que os objetivos econômicos estavam desvinculados dos objetivos sociais. Ademais, o Banco Mundial (2006) passou a valorizar as experiências inovadoras em curso na América Latina, no sentido de que os caminhos para o crescimento estão muito mais vinculados às realidades concretas do que apenas a estudos e elaborações vindos de fora.

No item seguinte, discute-se a tendência dos sistemas de múltiplos pilares na América Latina e o significado dessa recomendação para o desenho da proteção

16 _{Sobre o desenvolvimento desta “nova” forma de atendimento aos pobres e à pobreza preconizada} pelo Banco Mundial ver Stein (2003), Pereira (2010) e Mendonça (2012).

social no continente. Embora se tome como ponto central da análise o documento “Soporte del ingreso economico en la vejez en el siglo veintiuno: una perspectiva internacional de los sistemas de pensiones y de sus reformas” (2006), o objetivo aqui não é esgotar o conteúdo do documento e sim apontar uma tendência propalada pelo Banco Mundial sobre os caminhos para o futuro da previdência social e da política social para os países em desenvolvimento.

2.4 Reavaliação das reformas e ajustes das prioridades para a política de