Os principais aspectos da Lei nº 9.637 de 15 de maio de 1998

A forma de parceria entre o Estado e a sociedade civil é regulamentada através da Lei nº 9.637 de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a qualificação de entidades como Organizações Sociais, a criação do Programa Nacional de Publicização, a extinção dos órgãos e entidades que menciona e a absorção de suas atividades por Organizações Sociais.

Por se tratar de uma legislação recente na história do país e para que se possa melhor compreender a Lei nº 9.637, serão analisadas as seções que a compõem e que representam os principais aspectos envolvendo a parceria entre o Estado e as organizações sociais.

Seção I – Da Qualificação

A Lei 9.637 estabelece que poderão ser qualificadas como organizações sociais as “pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde” (Brasil, Lei 9.637, art. 1).

A organização qualificada poderá ser uma entidade civil já constituída e que proceda à adequação estatutária ou uma entidade nova criada para pleitear a condição de organização social.

Seção II – Do Conselho de Administração

Nas organizações sociais, o corpo decisório é o Conselho de Administração, que deverá ser composto da seguinte forma (Brasil, Lei 9.637, art. 3. inciso I):

a) vinte a quarenta por cento de membros natos representantes do Poder Público, definidos pelo estatuto da entidade;

b) vinte a trinta por cento de membros natos representantes de entidades da sociedade civil, definidos pelo estatuto;

c) até dez por cento, no caso de associação civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados;

d) dez a trinta por cento de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notória capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral;

e) até dez por cento de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto.

A Lei determina também que mais de cinqüenta por cento do Conselho de Administração seja formado por membros representantes do poder público (a) e de entidades da sociedade civil (b). A participação dos diversos segmentos representativos da sociedade civil é considerada pelo MARE (Brasil, 1998a) como uma forma de tornar mais fácil e direto o controle social.

No entanto, causa “estranheza” que somente dez a vinte por cento dos membros que compõem o conselho de administração sejam eleitos dentre os membros da organização, e que vinte a quarenta por cento sejam representantes do poder público. Com isso, os membros que já participavam das decisões da organização antes da qualificação como organização social representam a minoria, estando o poder de decisão nas mãos dos representantes do poder público.

Seção III – Do Contrato de Gestão

O contrato de gestão surgiu na França, na década de 1960, como um instrumento de acordo entre o governo e as empresas estatais, que se encontravam em crise diante do excesso de formalidades e controles. Na época, era denominado “contrato de programa”, termo que veio posteriormente a ser substituído pelas expressões “contrato de empresa” e “contrato de plano”. Passa a ser adotado no Brasil, já com a denominação de contrato de gestão, na década de 1990, também como um acordo formal entre o governo e as empresas estatais. Com a Reforma do Aparelho do Estado (1995), surge uma nova forma de contrato de gestão, onde o acordo formal é estabelecido entre o governo e as organizações sociais, classificadas como pessoas jurídicas de direito privado (Ventura et al., 1998).

As cláusulas mínimas que devem constar no contrato de gestão são as seguintes: objeto, objetivo, metas, obrigações da contratada, obrigações dos ministérios supervisor e intervenientes, valor, acompanhamento e avaliação de resultados, suspensão, rescisão (situações de solicitação pelas partes), vigência e renovação, publicidade e controle social, rescisão (situações de descumprimento ou irregularidades), desqualificação e penalidades.

O Estado concebe o contrato de gestão como um instrumento de implementação, supervisão e avaliação de políticas públicas, ao passo que, para a organização social, trata- se de um instrumento de gestão estratégica que permite melhorar a gestão e direcionar a ação organizacional à sociedade beneficiada (Brasil, 1998a).

O contrato de gestão firmado entre a organização social e o Estado vem a ser uma solução viável para a até então ausência de compromisso entre os financiadores em termos de prazos e quantias e os financiados em termos de cumprimento dos objetivos (Carvalho, 1999). Esta falta de compromisso que marcou a relação entre os organismos financiadores e as organizações financiadas deve-se em grande parte à não exigência de contraprestação no repasse dos recursos para o desenvolvimento dos projetos sociais. Daí a relevância do contrato de gestão.

Seção IV – Da Execução e Fiscalização do Contrato de Gestão

A execução do contrato de gestão será fiscalizada pelo órgão ou entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade fomentada (Brasil, Lei 9.637, art. 8). Exemplificando, se a atividade for dirigida à saúde, a responsabilidade da supervisão recairá sobre o Ministério da Saúde.

Seção V – Do Fomento às Atividades Sociais

O fomento à s atividades desenvolvidas pelas organizações sociais não trata de uma simples transferência de recursos do Estado, pois as dotações destinadas à s organizações integrarão o Orçamento da União, estando as liberações financeiras asseguradas de acordo com o cronograma de desembolso estabelecido no contrato de gestão.

Um aspecto fundamental que deve ser considerado é que, embora as organizações sociais firmem contrato de gestão com o Estado, estão livres para obter recursos adicionais na sociedade e no setor privado. De acordo com a Minuta de Estatuto-Padrão elaborada pelo MARE (Brasil, 1998a, art. 8), as organizações sociais poderão obter recursos para sua manutenção da seguinte forma:

I - por CONTRATO DE GESTÃO firmado com a UNIÃO através do MINISTÉRIO [COMPETENTE];

II - por convênios com órgãos e entidades governamentais ou instituições privadas, para custeio de projetos de interesse social nas áreas de atividade da ENTIDADE;

III - por contratos com órgãos e entidades governamentais ou instituições privadas, para desenvolvimento e/ou execução de projetos na área específica de sua atuação;

IV - por contratos de produção e comercialização de bens ou serviços desenvolvidos pela ENTIDADE;

V - por rendimentos de aplicações de seus ativos financeiros e outros pertinentes ao patrimônio sob sua administração;

VI - por doações, legados e heranças destinados a apoiar suas atividades; VII - por subvenções sociais que lhe forem transferidas pelo Poder Púbico; VIII - por contribuições voluntárias dos associados;

IX - pelo recebimento de royalties e direitos autorais; X - por outros que porventura lhe forem destinados.

Esta diversidade na obtenção de recursos permite que sejam ponderados os riscos que o percentual de recursos acordados no contrato de gestão representa para a sustentação financeira da organização, precipuamente se for considerada a descontinuidade das atividades estatais decorrente das mudanças de governo (Reis, 2000a).

Seção VI – Da Desqualificação

A desqualificação da organização social ocorre quando constatado o descumprimento das disposições contidas no contrato de gestão, sendo o seu patrimônio incorporado a outra organização social.

Tendo-se abordado os principais aspectos da Lei nº 9.637 de 15 de maio de 1998, faz-se necessário esclarecer que esta lei, que dispõe sobre a qualificação de entidades como Organizações Sociais, difere da Lei 9.790 de 23 de março de 1999, que dispõe sobre a

qualificação de pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.

Desta forma, enquanto a Lei 9.637 trata da criação das organizações sociais por parte do poder público, com o intuito de absorverem atividades anteriormente desenvolvidas pela esfera estatal, a Lei 9.790 trata da regulamentação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, a partir de sua qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.

De acordo com a Lei 9.790, a organização de direito privado e sem fins lucrativos que cumprir os requisitos instituídos em lei é qualificada como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, podendo diante desta qualificação assinar um Termo de Parceria com o Poder Público, com vistas ao fomento das atividades desenvolvidas a partir das metas e objetivos estabelecidos entre as partes.

Apresentadas as leis 9.637 e 9.790, infere-se que ambas criam figuras jurídicas distintas e inéditas: as Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, respectivamente. É possível perceber, diante da instituição destas leis, o interesse do Poder Público – primeiro setor, em buscar uma relação de aproximação com o terceiro setor.

Na discussão feita até aqui pode-se perceber que a criação das organizações sociais e a regulamentação das organizações de direito privado e sem fins lucrativos já existentes vai ao encontro do “Estado Inteligente” (Kliksberg, 1994), caracterizado por ser um modelo de administração pública que busca um estreitamento da relação de parceria com a sociedade civil.

No entanto, não basta a consciência do Estado sobre a necessidade de articulação com a sociedade civil com vistas à prestação dos serviços públicos. É preciso que as organizações do terceiro setor busquem enfrentar os desafios decorrentes da ausência de equilíbrio entre o profissionalismo e o voluntarismo na sua gestão. A seguir discute-se esta questão.