Ainda sob a égide da Constituição de 1967 e do Sistema Nacional de Saúde de 1975, foram colocados em práticas, entre outros, dois programas nacionais com vistas a ampliar o direito do cidadão à saúde e a descentralizar da União para os estados e municípios a execução de ações e serviços de saúde e unir seus recursos.
Mas antes de passar a discorrer sobre esses dois programas, uma pequena digressão aos movimentos e outros programas públicos são necessários para melhor situar os anseios sociais no tocante às novas formas de atuar na saúde. Os anos 70 foram marcados pela organização, em alguns municípios de médio porte, da atenção primária em saúde, tendo ocorrido uma série de encontros municipais de saúde, Movimento Municipalista de Saúde, com a organização de centros de saúde-escola, conforme ocorreu em Paulínia, no estado de São Paulo, com a Unicamp atuando nesse programa.
Foi ainda instituído pelo Executivo federal o Programa de Interiorização de Ação de Saúde e Saneamento (PIASS), a Comissão Permanente de Consulta (CPC) e a Comissão Interinstitucional de Planejamento em Saúde (CIPLAN), com a integração dos Ministérios da Previdência e Assistência Social, Saúde e
Planejamento no tocante à discussão das questões da saúde.56
Ainda em 1977 e 1979, ocorreram as 6ª e 7ª Conferências Nacionais de Saúde, tendo em 1979 sido realizado o 1º Simpósio de Políticas Nacionais de Saúde, na Câmara dos Deputados. No ano de 1982 foi criado o Conselho Nacional de Secretários Estaduais da Saúde (CONASS).
No inicio dos anos 80 aconteceram o 2º Simpósio de Políticas Nacionais de Saúde (1982), também na Câmara dos Deputados. Era o resultado, de um lado, da insatisfação da população, e de outro, a articulação entre especialistas, profissionais de saúde e o próprio governo no sentido de que a saúde haveria de encontrar novas formas de ser implementada.
Nessa década foi realizada a 8º Conferência Nacional de Saúde, começaram a surgir os conselhos de secretários municipais de saúde nos Estados, os denominados COSEMS, com a criação no final dos anos 80 do Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (CONASEMS).
Vê-se, assim, que muitos programas foram implementados a partir dos anos 70, devendo ser destacado, pela sua ousadia, o Programa dos Sistemas Unificados e Descentralizados de Saúde (SUDS), conforme veremos a seguir, que, mediante convênio entre a União e o Estado, universalizou o acesso aos serviços de saúde prestados pelo INAMPS, que passou a ser coordenado, nos Estados- membros, por suas secretarias de saúde. Ainda que na prática esse acesso universal não tenha sido uma realidade, tanto pelo fato de essa informação não ter atingido o cidadão como também pelos próprios servidores do INAMPS, que não conheciam essa abertura ou, quando a conheciam, a ela resistiam bravamente.
Em 1981, surgiu o Programa Ações Integradas de Saúde (AIS), decorrente do movimento municipalista da saúde, que permaneceu até o início do
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Dados históricos obtidos em documento de aula proferida por Nelson Rodrigues dos Santos no curso de especialização de Direito Sanitário IDISA-Unicamp, 2011, em Campinas, SP.
Programa dos Sistemas Unificados e Descentralizados de Saúde (SUDS), decreto federal 94.657, de 1987. O Programa SUDS visava colocar em prática os ideais da Reforma Sanitária, em curso no país já havia alguns anos. A exposição de motivos que acompanhou o referido decreto propugnava pela reformulação do Sistema Nacional de Saúde mediante a instituição de um Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde que reconhecesse a saúde como direito do cidadão e dever do Estado, com organização descentralizada, integrada e democratizada.
O SUDS era, na prática, o inicio das ideias propugnadas na 8º Conferência Nacional de Saúde, que defendia: unificação das ações e serviços de saúde dispersos em vários ministérios e desarticulados entre si; organização administrativa descentralizada e integrada; direito à saúde.
O Sistema Único de Saúde, que estava por vir em 1988, trouxe, em relação ao Sistema Nacional de Saúde, profundas mudanças na área, sendo importante destacar:
a) a saúde como direito social, individual, sendo caracterizado como um direito público subjetivo;
b) competência constitucional (poder-dever) de todos os entes da Federação para cuidar da saúde;
c) saúde definida constitucional e legalmente como resultante de políticas sociais e econômicas que evitassem o agravo ou o risco à saúde;
d) assistência integral, ações curativas, preventivas e de promoção executadas de forma integrada por todos os entes da Federação;
e) gestão participativa mediante a instalação de conselhos de saúde nas secretarias de saúde no país;
f) caixa único para os recursos da saúde, mediante a instituição de fundos de saúde; g) competência explicita para o Poder Público normatizar, fiscalizar e controlar os
serviços privados de saúde.
O SUDS abriu caminho para que o SUS, tão inovador, pudesse ser consagrado na Carta Constitucional de 1988. Pouco se fala do Programa SUDS na
Reforma Sanitária. Ele foi extremamente importante para que o SUS pudesse se consagrar na Carta Constitucional, tendo sido altamente inovador por, mediante convênio, ter universalizado o atendimento oferecido ao cidadão pelo INAMPS. Sem lei e sem constituição, o acesso aos serviços federais foi aberto ao cidadão. Esse avanço ímpar por um convênio não tem sido valorizado historicamente. Mas deveria, por ter colocado em prática um dos principais ideais da Reforma: a garantia do direito à saúde da população. Muitos profissionais de saúde se dedicaram a tornar realidade o convênio SUDS e nem sempre são reconhecidos no cenário nacional da saúde pública.57
Seu sucesso, a partir do estado de São Paulo, Secretaria de Estado da Saúde, no final do anos 80, que concebeu o convênio e estruturou juridicamente o programa SUDS, permitiu que a municipalização acontecesse. Na Secretaria de Saúde do estado de São Paulo foi criada uma modalidade jurídica de termo de adesão ao convênio SUDS, seguida pelos demais estados brasileiros, que permitiram trazer os municípios para dentro do convênio SUDS. Os municípios interessados em receber, por delegação estadual e federal, serviços estaduais e federais (esse último do INAMPS, sob administração estadual por força do convênio), deveriam firmar o referido termo e integrar-se ao convênio-mãe, passando a realizar a gestão dos serviços de saúde estaduais situados no território municipal, exceto aqueles considerados de referência regional, que continuaram com o Estado.
O termo de adesão ao convênio SUDS, firmado por grande parte dos municípios em São Paulo, deu início ao verdadeiro processo de municipalização da saúde, com transferência de unidades de saúde, bens, pessoal e competências estaduais, que foram delegados aos secretários municipais da saúde.
Esse intenso movimento que aconteceu na Secretaria de Estado da Saúde em São Paulo foi decisivo para que o movimento municipalista que vinha atuando na saúde desde os anos 70 (Programa AIS) apoiasse a Constituinte, que
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José Aristodemo Pinotti, secretário da saúde do estado de São Paulo nos anos 1987-1990, foi um dos atores para que o convênio SUDS fosse assinado em São Paulo, em 1987, e teve atuação política e executiva de suma importância para que se transformasse numa realidade no Estado. Outro importante ator foi Guido Ivan de Carvalho, seu consultor jurídico, que cuidou de todo o fundamento jurídico do convênio SUDS e de seu futuro decreto. Documentos históricos dessa época e artigos publicados estão arquivados no IDISA: Instituto de Direito Sanitário Aplicado. <www.idisa.org.br>.
estava instalada no Congresso Nacional e votou, em 1988, a nova Constituição, que garantia, dentre seus direitos sociais, o direito à saúde.
A municipalização paulista também foi importante para garantir, em 1990, a votação da lei 8.080. E, a partir dessa lei, o SUS passou de fato a ser uma realidade no país.
A saúde nas constituições anteriores a de 1988 foram assim tratadas: Constituição de 1934
Art. 10. Compete concorrentemente à União e aos Estados: II – Cuidar da saúde e assistência pública.
Constituição de 1937
Art. 16. Compete privativamente à União o poder de legislar sobre as seguintes matérias:
XXVII – normas fundamentais da defesa e proteção da saúde, especialmente da saúde da criança.
Constituição 1946 Art. 5º. Compete à União: XV – legislar sobre:
b) normas gerais de [...] defesa e proteção da saúde; e de regime previdenciário. Constituição de 1967
Art. 8º. Compete à União:
XIV – estabelecer planos nacionais de educação e saúde; XVII – legislar sobre:
c) normas de [...] defesa e proteção da saúde;
§ 2º. A competência da União não exclui a dos Estados para legislar supletivamente sobre as matérias das letras [...] “c” do item XVII, respeitada a lei federal.
Art. 158. A Constituição assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, além de outros que, nos termos da lei, visem à melhoria de sua condição social:
XV – assistência sanitária, hospitalar e médica preventiva. Constituição de 1969 (EC 1/69)
Art. 8º. Compete à União:
XIV – estabelecer e executar planos nacionais de educação e saúde [...]; XVII – legislar sobre:
c) normas gerais [...] de defesa e proteção da saúde;
Art. 165. A Constituição assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, além de outros que, nos termos da lei, visem à melhoria de sua condição social: