Os tipos de capital do campo de políticas públicas

São cinco os principais tipos de capital mobilizados pelos agentes e instituições no campo das políticas públicas: capital simbólico de autoridade, capital político, capital econômico, capital organizacional e capital intelectual.

O capital simbólico de autoridade é o capital específico do campo de políticas públicas e se refere à autoridade formal reconhecida para a tomada de decisões. Esta autoridade refere-se à obediência legal aos governantes eleitos prevista na legislação do país. A posição central do capital simbólico, no contexto brasileiro, é o cargo de Presidente da República. Quando o Presidente nomeia um Ministro de Estado, ele subdelega ao agente nomeado uma parcela do capital simbólico de autoridade referente ao campo específico de atuação do ministério. Esta subdelegação ocorre de acordo com a previsão legal que determina quais são os órgãos de Estado e suas funções. Ou seja, a lei estabelece previamente a estrutura de subdelegação do capital simbólico do campo de políticas públicas.

O capital político consiste no poder para influenciar as ações no campo de políticas públicas, independentemente do capital simbólico de autoridade. Refere-se à capacidade dos agentes de fazer valer as suas opiniões e desejos. O capital político se efetiva mediante diferentes formas de agir. Pode fazer uso do poder de convencimento, mediante argumentação ou diálogo, ou pode fazer uso da força, mediante coerção e ameaça. O que importa, ao final, é a capacidade de impor a sua opinião e vontade. Mas são muitas as situações em que, no campo das políticas públicas, o capital político e o capital simbólico caminham juntos, o que faz inclusive com que eles correntemente sejam confundidos. Nestes casos há a combinação da autoridade formal e do poder para impor suas tomadas de posição, por exemplo quando agentes com grande capital político são alçados à condição de dirigentes das organizações de Estado. Mas nem sempre esses dois tipos de capital andam de mãos dadas. Um ex-senador com longa trajetória política, mas sem mandato eletivo, tem capital político, porém não possui autoridade formal reconhecida. Já um agente dotado de baixo capital político, por exemplo um servidor de carreira, pode ser alçado a uma posição de grande capital simbólico, mediante nomeação. No entanto, um e outro capital podem ser convertidos entre si mediante uma taxa de câmbio determinada pela estrutura do campo. Regra geral, transformar capital político em

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capital simbólico de autoridade é um procedimento normal dos políticos, como no caso em que o político indica para nomeação um aliado que, a partir da posição ocupada, usa a autoridade para favorecer seu grupo político. Assim, mesmo considerando que os dois tipos de capital caminham juntos, trata-se na realidade de tipos de capital diferentes.

O capital econômico consiste em determinados bens ou recursos, conversíveis em dinheiro, que são distribuídos desigualmente entre os agentes e instituições do campo. Os detentores de capital econômico podem mobilizá-lo numa relação de troca para induzir aqueles que desejam possuí-lo a realizarem determinadas atividades ou a oferecerem produtos ou serviços em troca. O capital econômico, assim, representa um tipo de poder que se baseia nas relações de troca. Estas podem ser consideradas socialmente legítimas e legais, como a compra de um produto a preços de mercado mediante pregão eletrônico. Ou ilegítimas e ilegais, como a compra de opiniões, conduta e ações de agentes públicos que possam resultar em lucro ilegal para o comprador, como ocorrem nos mais variados casos de corrupção.

O capital organizacional, por sua vez, refere-se à capacidade para mobilizar as organizações a fim de possibilitar a realização objetiva das políticas públicas. Envolve o domínio das questões práticas relacionadas ao funcionamento do Estado, incluindo suas regras, limites e arranjos de funcionamento. Está relacionado à capacidade de mobilizar os recursos humanos e técnicos existentes, à disposição para ampliar esses recursos e ao emprego de novos arranjos para os recursos disponíveis, visando obter melhores resultados. O capital organizacional refere-se ao conhecimento prático das condições objetivas (do contexto que possibilita efetivamente implementar uma determinada decisão) e à capacidade que o agente possui para atuar neste processo. Como implementar uma política pública normalmente implica realizar inúmeras atividades e procedimentos, envolvendo funcionários, equipamentos, planejamento, sistemas informatizados e rotinas, o conhecimento e a experiência sobre o seu funcionamento, assim como a capacidade de liderar ou coordenar a realização de tais tipos de atividades, é algo que possui valor.

O capital organizacional não se confunde com os discursos escolásticos sobre a gestão do Estado, com suas teorias, modelos e conceitos que em geral possuem caráter normativo e são pouco aderentes à realidade do Estado. E nem tampouco se confunde com a ideia, também bastante difundida, de predomínio da técnica sobre a política, entendendo

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a técnica como um conjunto de prescrições cientificamente embasadas e que, portanto, tem o condão de superar, em mérito e qualidade, as decisões de ordem política. Isso porque a noção de capital organizacional traz como elemento central algo que curiosamente nenhuma dessas duas concepções em geral costuma destacar, que é a capacidade objetiva de realizar. Ele representa não o discurso sobre a gestão e nem tampouco o discurso sobre o predomínio da técnica, mas a ação objetiva de gestão e a aplicação objetiva da técnica no contexto institucional concreto, conforme os objetivos da política pública correspondente, que são politicamente definidos. Ele se refere ao mundo real e imediato, e à busca de resolução para problemas que também são reais e imediatos, com tudo que isso implica em termos de complexidade para a ação, o que significa que ele está despido das pretensões escolásticas típicas dessas duas formas de pensamento. Podemos dizer, em resumo, que o capital organizacional é a capacidade de fazer.

O capital intelectual, finalmente, representa a opinião que “vale mais” sobre um determinado assunto ou tema de interesse. Não é apenas capital científico, mas capital científico do tipo consagrado fora das fronteiras do campo científico. O capital intelectual se baseia no reconhecimento dos agentes de que o seu detentor é possuidor de uma opinião que tem uma validade superior, fruto do seu investimento em aquisição de conhecimento e divulgação de suas posições. Ele contempla o capital científico, mas agrega alguns outros componentes relevantes. Daí porque denomino capital intelectual e não simplesmente capital científico. Não basta simplesmente ter capital científico, é importante ter reconhecimento fora das fronteiras do campo científico, de preferência reconhecimento público alcançado pela via da manifestação de opiniões por intermédio dos veículos de comunicação. Assim, possui mais capital intelectual para influenciar no campo de políticas públicas o especialista que é dotado de capital científico, mas ao mesmo tempo detém reconhecimento público e guarda boas relações com os agentes situados em posições de direção no campo.