OS TRIBUTOS FINALÍSTICOS

A tributação, sob o manto da Constituição de 1988 não se resume à sua função fiscal, constituindo mais do que um mero instrumento para a arrecadação de recursos tendentes ao financiamento e à manutenção das atividades próprias de um

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ÁVILA, Humberto. Contribuições na Constituição Federal de 1988. In MACHADO, Hugo de Brito(coordenador). As contribuições no sistema tributário brasileiro. São Paulo: Dialética; Fortaleza: Instituto Cearense de Estudos Tributários – ICET, 2003, p.331.

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Em suas palavras, aduz o autor: “Assim, quando se pretende estudar o conceito de tributo pressuposto pelo constituinte, toma-se o artigo 3° do Código Tributário Nacional, mas sem perder de vista que, apesar de silente o Código a esse respeito, o tributo é (i) receita derivada; (ii) instituído por entidades de direito público; (iii) nos termos da constituição e das leis vigentes; (iv) destinando-se seu produto ao custeio de atividades gerais ou específicas.”(SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito tributário. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p.131).

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Sacha Calmon Navarro Coelho, por exemplo, ao mesmo tempo em que prega a existência de apenas três espécies tributárias em nosso ordenamento, e alega que a finalidade e a destinação pouco importam, afirma ser “óbvio que a instituição de uma contribuição que não vai ao exaurimento no fim constitucionalmente determinado torna-se desnecessária no exercício seguinte, na ocasião do orçamento”(CÔELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 10ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p.409-411).

Estado liberal, norteado pela teoria do laissez-faire laisse-passer40. Assumindo, pois,

a tributação, a função de financiar uma atuação direta do Estado nos campos social e econômico, permite a Carta Magna a criação de tributos específicos para este mister, que não se impõem em razão da existência de um gasto público genérico, mas sim de gastos específicos, de modo que somente e enquanto esses gastos existirem, tais tributos irão se legitimar. Nestes casos, como veremos em outro momento, o mandamento ou consequente da norma tributária ganha importância para efeitos de identificação das espécies tributárias, pois deverá explicitar em seu comando o destino do produto da arrecadação tributária.

Assim, nos tributos finalísticos, a identificação da espécie tributária deverá se ater a análise tanto da hipótese quanto do mandamento. A guisa de exemplo, no caso das taxas e contribuições de melhoria, tendo em vista que o gasto público condiciona o surgimento do fato gerador, sua inferência se dará pela análise da hipótese ou antecedente, sendo imperativo a descrição de uma atuação estatal nesta.

Quanto às contribuições especiais e aos empréstimos compulsórios, em razão da hipótese normativa descrever qualquer fato ou situação do contribuinte, tal como ocorre nos impostos, será pelo destino da arrecadação explicitado no mandamento que identificaremos sua natureza distinta. Assim, havendo no mandamento uma descrição expressa de destinação específica, estaremos diante de uma contribuição especial ou de um empréstimo compulsório. Por outro lado, havendo no mandamento uma descrição de destinação afetada ao gasto genérico, estaremos diante de um imposto.

O Direito, para usar terminologia de Niklas Luhmann, comumente trabalha com

“programas finalísticos”41. Tais programas se avolumam com a passagem do modelo

do Estado Liberal do início do século XX, para o Estado “interventor” dos dias de hoje. À medida que a tributação passa a acompanhar a mudança do modelo de

40

Nesse sentido, cf. SPAGNOL, Werther Botelho. Curso de direito tributário. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p.28.

41

LUHMANN, Niklas. Legitimação pelo procedimento. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1980, p.110.

Estado, transcende suas finalidades clássicas, incorporando agora finalidades específicas condizentes com os anseios do novo modelo político-social. Segundo

Marco Aurélio Greco, ao assumir os fins de maior relevância:42

[…] as normas não valem porque algo ocorreu ou porque elas regulam determinada matéria, vale dizer, porque sua previsão está incluída no âmbito material constitucionalmente qualificado. As normas serão válidas em função do que elas visam ou daquilo para que elas servem. Então, ao perguntar, 'a lei que instituir uma contribuição de intervenção no domínio econômico vale porque tem o fato gerador a, b, c?' Não, o exame da validade constitucional daquela norma não parte da pergunta do 'por quê', ela parte da pergunta do 'para quê'. Ela valerá se estiver em sintonia com determinados fins (intervenção, ações de seguridade, ensino fundamental etc.). Com isto, a feição da constitucionalidade se altera, pois deixa de apoiar-se no que existe (fato gerador, requisito formal de lei complementar etc.). Para situar-se na verificação da existência, ou não, de compatibilidade entre aquela previsão e o objetivo previsto na Constituição.

Diante dos fins expressamente previstos pela norma constitucional quando da outorga das competências tributárias, pode-se inferir a existência de tributos não finalísticos e de tributos finalísticos, cujo produto de sua arrecadação é afetado a algum fim constitucionalmente desejado.

Conforme foi visto, não seria errado dizer que as espécies tributárias previstas na Constituição são detentoras de alguma finalidade que as legitima.

As taxas, como sabemos, são tributos destinados a remunerar o Poder Público pela prestação, efetiva ou potencial, de serviços ao contribuinte, ou pela fiscalização das atividades desenvolvidas por esse mesmo contribuinte. Por tal razão, os limites de sua imposição e arrecadação são delineados pelos limites do custo da atuação estatal. Assim, inexistindo atuação estatal, inexiste o fato gerador da taxa. Fica fácil, portanto, conceber a finalidade dessa exação. Ela existe para recompensar financeiramente o Poder Público por um gasto decorrente de um serviço prestado ou posto à disposição.

42

GRECO, Marco Aurélio. Contribuições: (uma figura “sui geneneris”). São Paulo, Dialética, 2000, p.42.

No caso das contribuições de melhoria não é tão diferente. Sabe-se que elas são exigidas do contribuinte com o fito de custear, em concorrência com o Poder Público, o custo de uma determinada obra da qual decorra, para esse mesmo contribuinte, alguma valorização imobiliária. Também aqui não é difícil ver a finalidade dessa exação, que serve para arcar com parte do custo de uma obra que acabou beneficiando algumas pessoas em particular.

Outra espécie tributária que também detém finalidade é o empréstimo compulsório. Esse tributo excepcional e transitório pode ser criado para atender a algumas situações de fato que condicionam sua própria instituição. Assim, havendo guerra ou em sua iminência, alguma calamidade pública ou investimento público que seja urgente ou de relevante interesse da nação, a exação poderá ser instituída para respaldar essas situações de crise.

As contribuições especiais também são detentoras de finalidade expressa. De acordo com a Constituição, essas poderão ser instituídas tanto para financiar direitos sociais ao cidadão, quanto para custear despesas com a direção ou indução de alguma atividade econômica, quanto para fornecer recursos à órgãos que representem categorias profissionais ou econômicas.

De fato, todas essas espécies tributárias são detentoras de finalidades. Logo, todas elas são finalísticas. Embora a indução não esteja errada, ela não exprime a sutil diferença existente entre as duas primeiras e as duas últimas figuras tributárias tratadas acima.

É que, enquanto as duas primeiras se justificam em função de algum tipo de atuação estatal prévia, estando essa atuação prevista no arquétipo constitucional de incidência desses tributos, as duas últimas se justificam e somente existem em razão das finalidades a que se propõem a financiar. A finalidade, para os empréstimos compulsórios e contribuições especiais, além de condicionar o exercício da competência impositiva, é o elemento que permite os diferenciar como espécies autônomas. Nos outros dois tributos é diferente. Os fatos que ensejam

suas instituições e cobrança são o bastante para identificá-los e diferenciá-los. A finalidade, nessas figuras, não é mero elemento conjectural, mas também não é por sua análise que serão distinguidas das demais. Já no caso dos empréstimos

compulsórios e das contribuições especiais, salvo em algumas ocasiões43, a

materialidade da norma não dará qualquer indício da espécie tributária, devendo o intérprete voltar seus olhos para a finalidade se quiser saber algo sobre o tributo que está analisando. Vislumbrando na finalidade a essência das contribuições, afirmou

Hamilton Dias de Souza:44

De outro lado, é da essência da contribuição a afetação das receitas a um determinado órgão para atender a finalidades também determinadas. Realmente, assim é como consequência da natureza da ação examinada. Sendo ela instituída para atender a finalidades previamente traçadas, não teria sentido que o produto de sua arrecadação tivesse distinção diversa que a referida à atividade que é o pressuposto da obrigação. Além disso, através dessa fórmula, impede-se que os poderes públicos instituam verdadeiros impostos com a denominação de contribuição.

Mesmo assim, é inegável que os tributos que mencionamos aqui, com exceção dos impostos, podem ser identificados como possuidores de finalidade. A bem da verdade, até esses possuem uma inegável finalidade intrínseca que, contudo, desconsideraremos para fins de classificação e distinção das espécies tributárias. Poder-se-ia, portanto, mediante expediente gráfico, dispor as figuras identificadas na Constituição da seguinte maneira:

Quadro 01 – Classificação constitucional dos tributos

TRIBUTOS FINALÍSTICOS TRIBUTOS NÃO FINALÍSTICOS Identificação pela materialidade Taxas Contribuições de melhoria Impostos Identificação pela finalidade Empréstimos compulsórios

Contribuições especiais

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As contribuições do artigo 195, da CF/88, por exemplo, se encaixam nesse excepcionalidade.

44

SOUZA, Hamilton Dias de. Contribuições para a seguridade social. In MARTINS, Ives Gandra da Silva (coordenador). Curso de direito tributário. 2 ed. Belém: CEJUP, 1993, p. 114 -115.

O quadro é auto-explicativo. Em desenho, ele resume as considerações tecidas até aqui sobre os tributos e suas características distintivas. Entretanto, para fins do presente trabalho, é preciso deixar registrada a seguinte observação: toda vez que for falado em tributos finalísticos, estar-se-á fazendo menção aos empréstimos compulsórios e as contribuições especiais, pois são essas as figuras identificáveis eminentemente pela análise de sua finalidade.