A Constituição Federal de 1988 promove uma divisão e ao mesmo tempo articulação política entre os entes federados, no que se refere às suas competências de forma geral, incluindo a garantia do direito educacional, por meio da oferta e garantia, em regime de colaboração, dos diferentes níveis e etapas de ensino. Contudo, o texto original não responsabilizava diretamente a União com a universalização do ensino obrigatório, tratando esta função, no caso deste ente,
70 como “redistributiva e supletiva”, no artigo 211, §1°. Na nova redação dada pela EC/2009, a União passa a ser co-responsável, juntamente com os demais entes federados, pela universalização do ensino obrigatório. Assim,
Tal dispositivo, como está formulado na Constituição, carece de regulamentação específica, sob pena de que não sejam asseguradas obrigações concretas para os entes federados. No entanto, em um quadro de profundas desigualdades de oportunidades educacionais entre as redes de ensino, o princípio de co-responsabilização da União, ente que concentra a maior parte dos recursos orçamentários, abre caminho para a edição de normas e o fortalecimento de políticas públicas de caráter efetivamente distributivas. (Ação Educativa, Boletim nº 50, 2009)
Fator de fundamental importância para a garantia do direito educacional para a população, o financiamento desta educação, pela primeira vez na história das cartas constitucionais, tem suas bases definidas na Carta Constitucional do país, no artigo 212 da Constituição Federal de 1988, determinando a vinculação constitucional de impostos e a contribuição-social do salário educação, assim descrito em lei:
A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. (BRASIL, 1988, artigo, 212).
Neste quesito, no parágrafo 3º, na redação dada pela EC/2009, fica descrito:
§ 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação.
Além de manter a prioridade ao atendimento das “necessidades do ensino obrigatório”, cujo sentido foi ampliado pela nova redação do inciso I do artigo 208, como já afirmamos, a inovação desta EC traz três necessidades para este ensino obrigatório: a universalização, a garantia de padrão de qualidade e a equidade.
71 Uma das falhas apontadas, em toda a legislação educacional, no Brasil, até então, era a ausência de uma base legal que estruturasse o financiamento da educação. Na medida em que a legislação sobre o direito à educação vem sendo mais bem definida e especificada, a estrutura do financiamento necessita de melhores definições.
Uma das brechas apontadas a este respeito está relacionada à fragilidade do Plano Nacional de Educação, Lei n° 10.172/2001, na falta de definição dos mecanismos de financiamento.
Vê-se, assim, com a Emenda Constitucional de 2009, uma definição mais clara sobre o financiamento ao ficar exposta em lei a necessidade de organizar a distribuição dos recursos públicos em educação para o ensino obrigatório, nos termos de um Plano Nacional de Educação.
Muito tem se falado, desde a década de 1990, sobre as conquistas no que tange à abertura de vagas e paralelamente a respeito da queda ou da não manutenção e definição de padrões de qualidade e equidade no ensino. A EC
mencionada visa a corrigir esta questão ao buscar esta qualidade e equidade. Sobre esta questão fica exposto:
A universalização da educação básica exige que as políticas de financiamento sejam capazes de assegurar o acesso e a permanência de todos na escola, o que implica a previsão de recursos e políticas tanto para os que já se encontram incluídos como, principalmente, para os que se encontram fora das redes de ensino.
A garantia de padrões de qualidade e equidade exige que, no desenho das políticas de financiamento e na decisão quanto à destinação orçamentária de recursos, seja tomado como base o custo-qualidade efetivo de cada etapa ou modalidade de ensino, o qual, ademais, somente será admissível se for capaz de promover equidade de oportunidades entre os estudantes em todo o território nacional (Boletim Ação Educativa, nº50/2009).
O Projeto de Lei (PL) do novo Plano Nacional de Educação, PL nº 8038/2010, em tramitação no Congresso no momento atual, busca definir melhor metas, objetivos e o financiamento, discutindo a questão da qualidade da educação. Se aprovado este item no citado projeto, inaugura-se, neste quesito, a tentativa de sistematizar o que seria o “Custo Aluno Qualidade”. Desta forma, tal
72 política, busca promover um financiamento diretamente relacionado à garantia do direito à educação e abrindo espaço para a definição da qualidade da educação oferecida.
O artigo 214 da CF/88 trata da obrigatoriedade de uma estruturação para um novo Plano Nacional de Educação. Segundo este artigo a lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis e à integração das ações do Poder Público que conduzam à:
I - erradicação do analfabetismo;
II - universalização do atendimento escolar; III - melhoria da qualidade do ensino;
IV - formação para o trabalho;
V - promoção humanística, científica e tecnológica do País (BRASIL, 1988).
Assim, as diretrizes para a construção do Plano Nacional de Educação (PNE) são definidas no artigo 214, da Constituição Federal de 1988. Contudo, o texto emendado dá novas características a estas diretrizes. Vale salientar que, “caso o plano não apresente objetivos, meios e metas em relação a cada ponto estipulado neste artigo, poderá ser considerado inconstitucional por omissão” (Boletim Ação Educativa). Com a nova redação, o artigo 214 fica assim descrito:
A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas [...] (BRASIL.EC 59/2009).
No mesmo artigo, são mantidos os cinco incisos e incluído mais um: VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do Produto Interno Bruto (PIB) (EC/2009).
73 Além de definir a duração decenal do plano, as duas modificações no texto emendado são: 1 – o estabelecimento do objetivo de “articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração”; 2 – a determinação de que o novo PNE deve constar “meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do Produto Interno Bruto”, segundo o texto.
Vale destacar ainda que a EC/2009 eleva ao nível constitucional dois conceitos que necessariamente deverão ser regulamentados no novo PNE e em normas específicas: 1 - o sistema nacional de educação, que articularia os sistemas federal, estaduais e municipais; 2 - a meta de financiamento educacional em relação ao PIB. Como mecanismo de inibição do equívoco cometido no Plano Nacional de Educação anterior, a determinação de meta de financiamento baseada no Produto Interno Bruto (PIB), tem como objetivo garantir a não reincidência do ocorrido em relação àquele Plano aprovado pela Lei n° 10.172/2001, promulgado com nove vetos presidenciais, dentre estes o veto à meta de elevação das despesas educacionais até 7% do PIB.
Lembrando, ainda, que a “não previsão de tal meta na lei que estipulará o próximo PNE, ou eventual veto presidencial, significará inconstitucionalidade por omissão” (Boletim Ação Educativa, nº 50, 2009). Dessa forma, segundo as normas atuais, é obrigatória a estruturação, em Plano Nacional de Educação, de meta de investimento financeiro em educação baseada no Produto Interno Bruto do país.
Tais modificações abrem novos espaços para uma articulação maior entre os Planos Educacionais elaborados pelo Governo juntamente com a sociedade civil, neste caso o novo PNE, e as possibilidades de garantia do direito à educação para a população na medida em que melhor definem as metas e ações, assim como os caminhos para o alcance dos objetivos educacionais traçados.
Assim, constata-se que são muitas Emendas à Constituição, desde a sua promulgação em 1988, contabilizando mais de 50 Emendas ao texto original. Contudo, pontuamos ampliações para a faixa etária e nível de educação que estão em processo de implementação, como já afirmamos anteriormente. Ressaltamos que o foco deste estudo, não perdendo de vista as mudanças em
74 processo, é o Ensino Fundamental para crianças e adolescentes, por ser o nível de ensino que constitui, desde 1988, direito e dever do Estado e da sociedade.
4.4 O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) e o direito à