P ODERES P ÚBLICOS E P OLÍTICAS DO Á LCOOL

Em Portugal, diversas autoridades do setor público estão envolvidas nas tomadas de decisões políticas e na implementação de políticas públicas sobre o álcool, com uma variedade de aspetos políticos e decisões de autoridade que por vezes são concorrentes entre si. Organismos com competências delegadas de diversos ministérios como Saúde, Administração Interna, Economia, Finanças, Trabalho e Segurança Social, entre outros, participam neste processo, que leva a uma tomada de decisão final de governo, onde a clarificação política da prioridade dos PLA e das políticas do álcool, se torna por vezes esbatida.

Por sua vez, as decisões de governo tendem a ser centralizadas pela própria estrutura do Estado e a implementação das políticas públicas parte da iniciativa dos organismos centrais para as estruturas intermédias e locais, numa estratégia do tipo top-down. Essas decisões proporcionam um enquadramento a nível legislativo e regulatório que se mostra essencial para a criação e desenvolvimento das medidas de políticas públicas.

(20) Deve providenciar-se tempo e flexibilidade para o aparecimento de propostas dos cidadãos e da comunidade, e criarem-se mecanismos de integração. Esta relação baseia-se numa parceria com os governos e demais instituições sociais, através da qual os cidadãos e a comunidade participam ativamente na definição do processo e conteúdo das decisões e das ações que lhes dizem respeito. Podem ser da iniciativa dos governos e demais instituições sociais, ou da iniciativa do cidadão e da comunidade.

(21) Deve ser conduzida com base em objetivos claros e de acordo com as regras que definem claramente os limites desse exercício. Esta relação é bilateral e baseia-se na definição à priori, por parte dos governos e demais instituições públicas, do assunto em relação ao qual os cidadãos e a comunidade irão pronunciar-se (feedback). Requer tanto a prestação, por parte dos governos e demais atores sociais, da informação necessária, como o convite para contribuir com o seu ponto de vista e opinião.

(22) Deve ser completa, objetiva, acessível, de confiança, relevante e fácil de encontrar. Esta relação é unilateral. Os governos e demais instituições sociais produzem e prestam informação para o uso dos cidadãos e da comunidade. Este processo pode ser realizado de forma passiva, através da solicitação direta dos cidadãos, ou de forma ativa, através de meios de comunicação escolhidos de modo a disseminarem a informação considerada importante.

Com um poder público caracterizado por um certo corporativismo social23

, com o crescimento de uma elite de poder formada por grupos de pressão (Fernandes, 2008; Pereria, 1999), o objetivo político geral das tomadas de decisão políticas tem sido o de encontrar uma conciliação dos interesses gerais com os particulares de grandes grupos de pressão, ou pelo menos evitar contenciosos, de forma a produzir uma boa política pública.

Os grupos de pressão - em geral grupos que agem por interesses económicos, setoriais ou profissionais próprios - possuem maior poder de lobbying e influência que os grandes grupos sociais ou de cidadãos com interesses ligados ao bem-público - em geral grupos que se dedicam a causas coletivas e sociais Em caso de conflito entre o interesse público dos cidadãos e os interesses privados destas organizações pode esperar-se uma maior oposição destes grupos de pressão, comprometendo a capacidade de implementar políticas públicas (Fernandes, 2008; Buse et al., 2005; Pereria, 1999).

Dentro dos governos existem igualmente interesses diversos na sua estrutura e funcionamento e há uma disputa constante pela imposição de agendas políticas e busca de recursos escassos. Acresce que é necessária, para além da vontade política dos órgãos de governação, influência e poder de negociação constantes por parte dos responsáveis político-administrativos no que concerne a definição das agendas de executivas e orçamentais para a concretização das políticas públicas. O resultado final, muitas vezes identificado nas políticas públicas em geral e nas políticas do álcool em particular, traduz-se em legislação omissa ou com desvirtuada, regulação fraca, ausência, incapacidade ou ineficiência de estruturas administrativas, práticas legislativas e serviços necessários à resposta aos problemas (Babor et al., 2010; Cunha Filho et al., 2010; Buse at al., 2005).

A maior parte das autoridades de saúde dos Estados identificam o consumo de álcool como gerador de aspetos negativos para a saúde e o bem-estar da população e muitos reconheceram o combate os PLA como uma prioridade de saúde, nomeadamente em populações vulneráveis às estratégias da Indústria, como mulheres e adolescentes. Todavia, o assunto e as políticas públicas necessárias não ganham força na agenda política dos governos, pressionado pelas questões económicas e fiscais, bem como pelo lobbying feito por interesses particulares da Indústria do Álcool.

Muitos governos (como Portugal) e mesmo as instâncias supranacionais (como a UE) parecem estar envolvidos e pressionados socialmente por, pelo menos, dois tipos de interesses díspares das políticas do álcool que influenciam as suas tomadas de decisões nesta área: os interesses económicos e comerciais do ramo das bebidas alcoólicas e os interesses da Saúde Pública e da proteção dos consumidores. Cada um deles tende a partir de diferentes pontos de vista, defendendo o uso prioritário de intervenções que são díspares em meios e resultados e têm objetivos opostos. Basicamente, os primeiros encaram as medidas de regulação (tais como medidas fiscais e de preços e as restrições sobre a disponibilidade e publicidade de bebidas alcoólicas) como de baixo impacto e importância política e são mais favoráveis a medidas educativas, enquanto os segundos defendem as medidas de regulação como prioridade e possuidoras de maior evidência científica de eficácia e custo-efetividade (Cunha Filho et al., 2010; Anderson & Baumberg, 2006).

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Um caso intermédio onde não haveria dominância nem do Estado (corporativismo estatal) nem dos grupos de interesse (pluralismo), mas sim uma articulação institucional assegurada, quer pela circulação de uma elite que em certos momentos lidera os grupos de interesse e noutros momentos ocupa posições chave no aparelho de Estado, quer por relações institucionais estáveis entre interesses organizados autonomamente e representantes da administração. A elite minoritária formada constitui um grupo coerente e unido, enquanto a massa vive aterrorizada, desorganizada e politicamente inerte e apática. A elite dominante possui condições e aptidões para controlar o poder e dominar em todas as dimensões a maioria, minimiza as divergências e os conflitos internos e acentua as diferenças entre eles e a massa inorganizada criando uma barreira e reforçando a ideia que a massa não possa alguma vez vir a ocupar o poder, pois não possui os meios para controlar a elite do poder.

As instâncias intergovernamentais envolvidas na problemática do álcool, como OMC24

e a OMS, também se debatem com esses interesses: os primeiros atuam com vista a eliminar, reduzir e remover barreiras, tarifas e taxas e desenvolver os mercados livres, em prejuízo dos meios que os segundos dispõem para regular o setor e promover as políticas do álcool, o que afetou inclusivamente o desenvolvimento pleno da Estratégia Global para Reduzir o Uso Nocivo do Álcool (WHA, 2010). A constatação de que as partes com interesses particulares da Indústria do Álcool oferecem um maior apoio e exercem maior influência no setor económico dos Estados a nível nacional e internacional do que as ONG associadas à Saúde Pública e à defesa do consumidor e a sociedade civil organizada conseguem oferecer ao setor da Saúde demonstra a necessidade de se mobilizar e fortalecer a capacidade do setor da Saúde nas políticas do álcool (Casswell, 2012; Babor et al. 2003, 2010).