P OLÍTICAS PÚBLICAS E O NOVO PAPEL DO GOVERNO LOCAL

O quadro de globalização da economia e de reestruturação econômica, cujos rebatimentos nas políticas urbanas se desenvolveram no final da década de 1980 e durante a década de 1990, exigiu de cada cidade a adaptação a esse novo modelo de gestão, uma vez que estava fortemente relacionado às condicionantes do sistema político local (RIBEIRO; SANTOS JÚNIOR, 1997, p. 11).

Segundo Daniel (1997, p. 292) “a crise demanda uma reformulação radical do Estado Nacional, ela ao mesmo tempo abre espaços para redefinições no nível supranacional e no subnacional, em especial na esfera local. [...] a globalização não exclui, mas, ao contrário, tende a ser complementada por uma revigoração renovada no nível local”.

A busca, nesse momento de transição política e econômica brasileiros, por modelos mais voltados ao desenvolvimento local, ao reequacionamento político-institucional, com a construção de condições democráticas de governança, e a ações socialmente inclusivas, passava necessariamente pela revisão crítica das políticas de desenvolvimento urbano.

[...] é necessário distinguir com clareza as iniciativas de desenvolvimento econômico local das propostas de política urbana denominadas de desenvolvimento urbano (...) este último se refere, no fundamental, a uma tendência, presente em grande número de gestões locais de caráter tradicional, no sentido de efetuar investimentos pesados em grandes obras, com um duplo objetivo: fazer crer - embora ilusoriamente - que tais investimentos consistem na solução dos problemas urbanos e marcar essas gestões com ‘grandes realizações’, visíveis de imediato, com vistas à disputa de hegemonia local (DANIEL, 1997, p. 297-298).

A questão da redefinição dos papéis nas esferas de governo, para a adaptação das economias nacional e locais ao contexto da globalização, já se apresentou por ocasião da elaboração da Constituição de 1988, que outorgou ao município maior autonomia e o reconheceu como ente da Federação, aumentando sua participação na receita tributária. Em contrapartida a Constituição aumentou os encargos municipais, atribuindo-lhe maiores competências. A partir de então, intensificou-se o processo de municipalização das políticas públicas em praticamente todos os setores (CAMPAGNONE, 1999, p. 26).

A inovação democrática é com certeza o mais importante aspecto para o crescimentos dos governos locais, correspondendo a novos desafios para as municpalidades, como a participação dos cidadãos, a cooperação social e a integração das poíticas urbanas (BORJA e CASTELLS, 1999, p.110).

Diante das mudanças que ocorriam no cenário econômico mundial, interferindo nas medidas políticas e econômicas nacionais, o planejamento urbano funcionalista emergiu como proposta na fórmula de política urbana adotada pela Constituinte de 1988, porém agora passível de uma revisão. Nesse contexto, observou-se, então, a inclusão formal das demandas populares na lógica do regime urbanístico em vigor, reforçando o papel do Estado e imaginando uma cidade conduzida por planos diretores competentes (ROLNIK, 1997, p. 357). Se considerado o papel do governo local no período de transformação e reestruturação econômica e seus reflexos territoriais nas cidades, Rolnik (1997, p. 356) afirma que o município passa a ser o protagonista no desenvolvimento de políticas urbanas, num momento de redemocratização política:

Esta situação coloca para os governos locais uma perspectiva totalmente nova e desafiadora: se por um lado “sobrou” para as cidades ter que administrar o produto polarizado e desestruturado dessas transformações, por outro é possível hoje para as cidades assumir o papel de protagonista político/econômico nesse processo. E isso ocorre entre nós exatamente no momento em que estamos experimentando em nossas cidades novas formas de democratização da gestão, novas formas de constituição da cidadania. Porém, pensar em reconstituição da dimensão pública passa hoje necessariamente por assumir integralmente o papel de protagonista econômico-político, ou seja, passa por formular uma estratégia econômico- político-territorial para o futuro da cidade.

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Martins e Luque (1999, p. 82) explicam que o aumento dos recursos destinados ao município, principalmente relativos às atividades de saúde e educação, gerindo-os de forma autonôma, devido à elevação à condição de ente federativo, garantiu ao município autonomia política e administrativa, o que foi confirmado pela criação de leis orgânicas municipais, as “constituições” locais.

Inegável democratização, mas também fragmentação e descontinuidade do processo decisório no campo urbanístico, com a multiplicação dos atores envolvidos, a incorporação gradual de todo uma nova gama de instrumentos urbanísticos e de modelos de planejamento, inclusive participativo, o surgimento de interfaces recorrentes com a questão ambiental, entre outras, e a experimentação com novas formas de articulação institucional, como os consórcios intermunicipais; tudo isso acompanhado “por uma ampla descentralização dos processos político-institucionais, com o fortalecimento dos municípios e outros mecanismos para uma melhor articulação federativa” (FERNANDES, 2006a, p. 19).

Como colocam Borja e Castells (1999, p. 108), a autonomia local passou a ser entendida como uma proteção legal da capacidade de organização dos governos locais, com poderes específicos e exclusivos para atuarem nas diversas esferas de interesse geral dos cidadãos, possibilitando decidirem a destinação da aplicação de seus próprios.

A mesma ampliação da agenda de atuação municipal já havia ocorrido nos Estados Unidos e na Europa, desde a década de 1980, envolvendo inclusive a difícil responsabilidade pela articulação supramunicipal, a qual, anteriormente, cabia aos governos regionais ou nacionais (PACHECO, 1999, p. 39-40). Na medida em que a competência dos municípios foi ampliada, passando a abranger a maior parte das políticas relativas à saúde, à educação, e à assistência social, os governos municipais passaram a ser mais exigidos, sem, no entanto, terem tido a correspondente reorganização administrativa e institucional. A questão da competitividade lançou desafios muito difíceis e prejudiciais a muitas cidades, e a construção da governança se processou de forma lenta e desigual, ao sabor das conjunturas políticas que continuaram dependendo, em grande parte, dos esquemas clientelistas tradicionais.

De um modo geral, podemos considerar que, enquanto em muitos municípios brasileiros observou-se a adoção de programas reformistas pelo poder público local; baseados na gestão democrática da cidade e na redistribuição da mais-valia urbana - riqueza produzida a partir do uso privado do solo urbano e de suas benfeitorias - em nível nacional, assistiu-se à crescente incapacidade do governo federal em formular políticas públicas voltadas à questão urbana (RIBEIRO; SANTOS JÚNIOR, 1997b, p. 15).