O padrão de financiamento anterior e os efeitos iniciais da implementação do FUNDEF (Período 1996-1998)

A fim de conhecer as transformações promovidas pela aplicação do FUNDEF, partiu-se de uma simulação referente a 1996 e 1997, dois anos imediatamente anteriores à implementação do fundo em nível nacional, e, em seguida, realizou-se uma comparação com o primeiro ano de funcionamento do FUNDEF (tabela 30). Com isso, pretende-se avaliar os primeiros impactos da introdução do fundo como instrumento de financiamento do ensino público fundamental.

Tabela 30 - Comparação entre 1996 e 1998, por UFs e Regiões ( resultados da introdução do FUNDEF ) em R$ 05/2002

R$ VAA R$ VAA R$ VAA R$ VAA 1996 1997 1998

AC 80.866.821,91 699,76 87.306.499,91 678,64 100.230.629,12 779,10 23,95 11,34 133,6 130,1 139,2 AM 406.696.364,03 802,87 323.946.849,97 596,02 296.208.604,86 544,99 (27,17) (32,12) 153,3 114,2 97,3 AP 80.716.128,23 795,33 85.673.881,24 790,58 96.128.033,99 887,05 19,09 11,53 151,9 151,5 158,4 PA 349.387.482,83 270,13 366.174.180,85 262,67 563.910.615,05 404,52 61,40 49,75 51,6 50,3 72,3 RO 114.823.328,98 434,88 143.670.611,03 522,43 141.569.283,67 514,79 23,29 18,38 83,0 100,1 92,0 RR 58.815.446,36 1002,63 63.963.700,68 1025,47 71.002.220,65 1138,31 20,72 13,53 191,4 196,5 203,3 TO 135.434.741,36 427,78 145.674.620,60 450,83 162.057.820,24 501,53 19,66 17,24 81,7 86,4 89,6 NO 1.226.740.313,70 461,82 1.216.410.344,28 429,06 1.431.107.202,45 504,79 16,66 9,30 88,2 82,2 90,2 AL 189.866.305,84 403,48 204.043.523,72 384,76 227.310.462,23 428,63 19,72 6,23 77,0 73,7 76,6 BA 876.325.776,35 333,54 919.202.251,09 325,64 1.141.845.931,50 404,52 30,30 21,28 63,7 62,4 72,3 CE 478.960.820,73 359,09 497.075.769,26 331,49 606.581.372,49 404,52 26,65 12,65 68,6 63,5 72,3 MA 304.603.991,03 250,25 310.110.194,40 231,69 541.430.209,95 404,52 77,75 61,65 47,8 44,4 72,3 PB 241.511.420,31 413,09 257.681.755,35 372,74 283.310.238,93 409,81 17,31 (0,79) 78,9 71,4 73,2 PE 526.473.517,42 358,02 557.317.121,58 368,73 611.416.200,77 404,52 16,13 12,99 68,4 70,7 72,3 PI 183.769.925,15 340,73 196.051.288,98 325,56 243.603.008,69 404,52 32,56 18,72 65,1 62,4 72,3 RN 201.206.373,10 404,54 222.332.189,95 408,60 245.214.266,81 450,65 21,87 11,40 77,2 78,3 80,5 SE 163.680.025,71 462,85 180.051.792,50 484,16 188.660.473,48 507,31 15,26 9,61 88,4 92,8 90,6 NE 3.166.398.155,64 348,17 3.343.865.886,84 337,36 4.089.372.164,86 412,57 29,15 18,50 66,5 64,7 73,7 DF 183.872.955,47 562,27 197.840.212,97 586,53 208.355.529,88 617,70 13,31 9,86 107,4 112,4 110,3 GO 411.140.264,13 430,26 431.175.423,51 429,78 442.162.116,48 440,73 7,55 2,43 82,2 82,4 78,7 MS 181.377.564,41 469,00 205.495.376,15 522,88 202.717.126,94 515,81 11,77 9,98 89,5 100,2 92,1 MT 245.321.191,21 535,63 288.638.310,63 584,77 266.000.953,60 538,91 8,43 0,61 102,3 112,1 96,3 CO 1.021.711.975,22 480,28 1.123.149.323,26 504,30 1.119.235.726,90 502,54 9,55 4,63 91,7 96,6 89,8 ES 369.313.078,25 691,32 408.005.193,79 764,10 395.180.598,38 740,09 7,00 7,05 132,0 146,4 132,2 MG 1.477.878.680,57 435,25 1.504.397.432,26 433,69 1.560.153.057,32 449,76 5,57 3,34 83,1 83,1 80,3 RJ 1.191.646.906,95 698,44 1.247.221.795,69 721,35 1.373.699.707,02 794,50 15,28 13,75 133,4 138,2 141,9 SP 4.752.376.002,81 818,64 4.885.026.761,55 855,46 4.707.942.837,34 824,45 (0,93) 0,71 156,3 163,9 147,3 SD 7.791.214.668,58 680,98 8.044.651.183,28 703,07 8.036.976.200,07 702,40 3,15 3,14 130,0 134,7 125,5 PR 649.337.585,24 396,02 681.678.297,74 412,78 731.854.589,29 443,16 12,71 11,91 75,6 79,1 79,2 RS 1.033.441.813,10 663,00 1.008.506.965,65 638,94 1.138.518.548,63 721,31 10,17 8,79 126,6 122,5 128,8 SC 516.154.905,24 591,79 536.498.957,17 603,63 548.056.383,63 616,63 6,18 4,20 113,0 115,7 110,1 SUL 2.198.934.303,58 540,20 2.226.684.220,56 540,64 2.418.429.521,54 587,19 9,98 8,70 103,1 103,6 104,9 BR 15.221.126.461,27 523,73 15.756.920.745,25 521,79 17.095.120.815,81 559,85 12,31 6,90 100,0 100,0 100,0

Fonte: Censo Escolar (MEC) / STN - Elaboração do autor (*) índice INPC-IBGE

Variação 96/98 (%) Rel. c/ média nacional (BR=100) UF

Como o FUNDEF é composto por uma vinculação (15%) de impostos e transferências já existentes, pertencentes aos Estados e municípios, os dados referentes aos anos de 1996 e 1997 foram resultados de uma simulação realizada a partir das receitas fiscais que compõem o FUNDEF, onde 15% desses impostos e transferências foram somados, formando os recursos disponíveis para o ensino fundamental em cada unidade federada (caso houvesse a subvinculação dessas fontes para o financiamento desse nível de ensino nestes dois anos).

O segundo passo foi calcular o valor aluno/ano aplicado em cada Estado e região nos anos de 1996 e 1997, para isso partiu-se da razão entre o montante de recursos, resultante da simulação das receitas vinculadas ao FUNDEF e as matrículas no ensino fundamental dos anos anteriores ao período analisado, com base nos dados dos censos escolares realizados anualmente pelo Ministério da Educação. Com isso, adotou-se a mesma metodologia utilizada pelo FUNDEF para o cálculo do valor médio per capita realizado no âmbito de cada unidade federada.

Os primeiros efeitos da aplicação do FUNDEF podem ser observados na tabela 30, onde observa-se a evolução dos recursos totais que compõem o fundo e os valores médios do gasto aluno/ano aplicados em cada Estado e região no período analisado, comparando os resultados obtidos com as simulações dos anos de 1996 e 1997 (anteriores à introdução do FUNDEF) e os valores realizados no primeiro ano de implementação do fundo.

Os resultados da comparação entre os anos de 1996 e 1998 mostram que ocorre um crescimento de 12,3% dos recursos fiscais totais que formam o fundo, ao mesmo tempo houve um aumento de 6,9% do valor médio aluno/ano nacional, passando de R$ 523,7 para R$ 559,9 reais per capita, em valores reais de maio de 2002.

Na região Norte, os recursos totais disponíveis ao fundo crescem em 16,7%, enquanto o valor médio do gasto aluno/ano obteve um acréscimo de 9,3% no período analisado, isto representa um crescimento superior ao apresentado na média nacional.

Os dados referentes à região Nordeste mostram uma evolução de quase 30% nos recursos que compõem o FUNDEF, ao mesmo tempo em que o valor médio do gasto aluno/ano deste região cresce em 18,5% entre 1996 e 1998, esta região apresenta

crescimento bem acima da média nacional, sendo a região que apresenta a maior evolução das variáveis analisadas.

Na região Centro-Oeste, o crescimento dos recursos totais e do valor médio aluno- ano foram de 9,5% e 4,6%, respectivamente. Na região Sudeste, a mais rica do país, ocorre um crescimento de 3,15% tanto no valor total dos recursos disponíveis para a composição do FUNDEF, como no valor médio do gasto aluno/ano. Por fim, a região Sul apresenta uma evolução de 10% nos recursos totais disponíveis e crescimento de 8,7% no valor médio aluno/ano.

Nos Estados do Pará, Bahia, Ceará, Maranhão, Pernambuco e Piauí os fundos estaduais foram complementados com recursos federais através da complementação da União ao FUNDEF, com o objetivo de garantir a aplicação do valor mínimo nacional, uma vez que nestes Estados os recursos vinculados ao fundo não foram suficientes para aplicar este valor (R$ 315, em valores nominais).

Nestes Estados beneficiados com a complementação da União, o crescimento dos recursos disponíveis ao fundo atinge 61,4% no Pará, 30,3% na Bahia, 26,6% no Ceará, 77,7% no Maranhão, 16,1% em Pernambuco e 32,6% no Piauí no período entre 1996 e 1998. Da mesma forma, o valor aluno/ano aplicado nestes Estados cresce em torno de 49,7% no Pará, 21,3% na Bahia, 12,6% no Ceará, 61,6% no Maranhão, 13% em Pernambuco, 18,7% no Piauí.

Esta evolução dos recursos disponíveis ao fundo e do valor aluno/ano aplicado deve-se, em grande parte, à parcela nova de recursos federais que complementa o FUNDEF nestes Estados, onde os recursos vinculados são insuficientes e o valor aluno/ano aplicado antes da introdução do fundo era bastante reduzido nos anos de 1996 e 1997, conforme mostra a tabela 30.

Esses dados destacam o elevado crescimento das regiões Norte e Nordeste, principalmente nos Estados que recebem complementação da União, superando o desempenho médio nacional e das regiões mais ricas. Com isso, a introdução do FUNDEF representou um avanço na redução das desigualdades regionais no financiamento do ensino fundamental, estabelecendo uma trajetória convergente à média nacional, a qual pode ser acompanhada na segunda parte da tabela 30 que mostra o

crescimento do valor aluno/ano aplicado em cada unidade da federação em relação à média nacional.

O gasto aluno/ano da região Norte representa 88,2% (R$ 461,8) da média nacional em 1996, este valor diminui em 1997, passando a corresponder a 82,2% (R$ 429,1), porém, em 1998, o valor aluno/ano aplicado nesta região passa a valer 90,2% (R$ 504,8) da média nacional. Na região Nordeste, o valor per capita aplicado representa 66,5% (R$ 348,2) da média nacional em 1996, diminui em 1997 para 64,7% (R$ 337,4), aumentando para 73,7% (R$ 412,6) do valor médio nacional.

Nos Estados onde há a complementação da União ao fundo, o movimento convergente em relação ao valor médio nacional é ainda mais acentuado. No Estado do Pará, o valor aluno/ano representa 51,6% (R$ 270,1) do valor médio nacional em 1996, diminui este valor para 50,3% (R$ 262,7) em 1997 e passa para 72,3% (R$ 404,5) do valor médio nacional em 1998, após a introdução do FUNDEF. O Estado do Maranhão é o principal beneficiado com a complementação da União e aquele com menor valor aluno/ano aplicado antes do FUNDEF, o qual representa 47,8% (R$250,2) em 1996, passando para 44,4% (R$231,7) em 1997, ou seja, o valor aluno/ano aplicado no Estado do Maranhão representava menos da metade do valor médio nacional antes da introdução do FUNDEF, passando a representar 72,3% do valor médio nacional através da aplicação do valor mínimo estabelecido em 1998.

Nos demais Estados que recebem a complementação da União, o valor aluno/ano aplicado representa 63,7% (R$ 333,5) na Bahia, 68,6% (R$ 359,1) no Ceará, 68,4% (R$ 358) em Pernambuco, 65,1% (R$ 340,7) no Piauí do valor médio nacional em 1996, respectivamente. Em 1997, estes valores passam para 62,4% (R$ 325,6) na Bahia, 63,5% (R$ 331,5) no Ceará, 70,7% (R$ 368,7) em Pernambuco, 62,4% (R$ 325,6) no Piauí. Em 1998, com a introdução do valor mínimo nacional nestes Estados, o valor aluno/ano passa a representar 72,3% (R$ 404,5) do valor médio nacional no primeiro ano de funcionamento do FUNDEF.

Em contrapartida, as regiões Centro-Oeste e Sudeste apresentam trajetória inversa às regiões Norte e Nordeste, ou seja, o valor médio aluno/ano na região Centro-Oeste corresponde a 91,7% (R$ 480,3) da média nacional em 1996, aumenta para 96,6%(R$

aluno/ano representa, em 1996, 130% (R$ 681,0), aumenta para 134,7% (R$ 703,1) em 1997, e diminui, em 1998, 125,5% (R$ 702,4) do valor médio nacional. Já na região Sul, os dados mostram a evolução do valor aluno/ano, correspondendo a 103,1% (R$ 540,2) em 1996, 103,6% (R$ 540,6) em 1997 e 104,9% (R$ 587,2) do valor per capita aplicado no ensino fundamental em 1998.

Assim, verifica-se que os valores aplicados nas diversas unidades federadas aproximaram-se da média nacional em 1998, invertendo o movimento divergente apresentado em 1997. Com a introdução do FUNDEF, os Estados do Pará (região Norte), Bahia, Ceará, Maranhão, Pernambuco e Piauí (região Nordeste) foram contempladas com uma nova receita proveniente da complementação de recursos federais ao financiamento do FUNDEF, esta complementação da União assegura recursos adicionais para estes Estados, uma vez que os montantes de recursos vinculados ao fundo não foram suficientes para garantir a aplicação do valor mínimo aluno/ano, estabelecido nacionalmente, nestes Estados.

Em virtude desses recursos federais novos destinados ao financiamento do ensino fundamental, os Estados mais pobres conseguiram obter uma elevação no valor médio por aluno/ano superior à média nacional. Dessa maneira, o FUNDEF, em seu primeiro ano de funcionamento, representou um avanço importante no combate às desigualdades regionais através do papel da complementação da União, uma vez que não há qualquer transferência de recursos de um Estado para outro, sendo o governo federal responsável pela função supletiva e redistributiva no financiamento da educação pública.

4.2.2. Avaliação do processo de financiamento do ensino fundamental pós-