Panorama de políticas públicas e regimes tributários

2.5.1. Panorama geral das políticas públicas

Existem atualmente no Brasil, uma série de privilégios as Micro e Pequenas empresas, fundamentalmente baseados em regimes tributários diferenciados. O primeiro instrumento legal a tratar especialmente dessas empresas foi o Estatuto da Microempresa, instituído pela Lei nº 7.256, de 27 de novembro de 1984, que previa o “tratamento diferenciado, simplificado e

favorecido, nos campos administrativo, tributário, previdenciário, trabalhista, creditício e de desenvolvimento empresarial” (Brasil, 1984, art. 1º, caput). Esse

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tratamento se estendia a empresas com faturamento de até 10 mil OTNs5

(Obrigações do Tesouro Nacional).

Com a Constituição Federal de 1988, foi determinado, em seu texto original, que a ordem econômica deveria observar, entre outros princípios, o tratamento diferenciado a essas empresas:

A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios dispensarão às microempresas e às empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurídico diferenciado, visando a incentivá-las pela simplificação de suas obrigações administrativas, tributárias, previdenciárias e creditícias, ou pela eliminação ou redução destas por meio de lei. (Brasil, 1988, art. 179)

Fato esse consolidou a necessidade da observação mais atenta a essas empresas e a criação de políticas públicas que focassem o desenvolvimento e inclusão das mesmas na economia. Porém, passaram-se oito anos até a promulgação da Lei nº 9.317, de 5 de dezembro de 1996, que criou, assim como ficou conhecida, a Lei das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte, quando foi de fato iniciado o processo de regulamentação dos princípios constitucionais de 1988. A Lei instituiu o Sistema Integrado de Paga- mento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Simples), dispositivo que ficou mais conhecido como “Lei do Simples”, caracterizava-se por alterar a forma de tributar as MPEs e unificou 6 tributos federais, porém excetuava algumas atividades a sua extensão, sendo uma delas a prestação de serviços. Já em no final de 1990, foi promulgada a Lei 9.841, de 5 de outubro de 1999, que ampliou os benefícios, assegurando

também auxilio sobre o desenvolvimento empresarial (Nogueira, 2019 – pg. 52).

Mais sete anos se passaram até a publicação da Lei Complementar nº 123 de 2006, um marco legislativo para as MPEs, conhecida como Lei Geral das Micros e Pequenas Empresas, ou apenas Lei Geral, também chamada de Simples Nacional. Esta oferecia, além da questão tributária, outros tratamentos diferenciados aos pequenos negócios. Houve então a unificação de 8 impostos que incluíam os federais, municipais e estaduais, simplificando seu recolhimento. Em 2008, a Lei Geral passou por uma alteração através da Lei Complementar nº 128, de 19 de dezembro de 2008, introduzindo um programa direcionado ao microempreendedor e a superação a informalidade. O MEI

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(Microempreendedor Individual), permitiu que profissionais com faturamento anual de até R$ 81 mil obtivessem o registro de pessoa jurídica (CNPJ) por meio de procedimento simples pela internet. Quem aderisse ao programa também teria isenção de tributos federais, sendo necessária uma contribuição mensal à previdência social que variou de R$ 48,00 a R$ 54,00, de acordo com a atividade

exercida (Nogueira, 2019 – pg. 54).

Uma nova alteração a Lei Geral ocorre em 2014, com a Lei Complementar nº 147, de 7 de agosto de 2014, quando é introduzida mudança a regra do regime de tributação unificado. Além disso, houve uma ampliação nas atividades inclusas nesse regime, sendo inseridas 140 novas atividades que ficaram de fora da formulação anterior. Outro importante avanço foi a inclusão de norma com objetivo de facilitar a abertura e baixa de empresas, com o estabelecimento de um número único de cadastro, o Cadastro Nacional Único Empresarial, assim o CNPJ passa a ser o único identificador das empresas, eliminando as inscrições estadual e municipal que eram anteriormente requeridos.

2.5.2. Regimes Tributários

2.5.2.1. Simples Nacional

A Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, tinha como objetivo, assim como disposto em seu texto, reger tratamento diferenciado e favorecido para micro e pequenas empresas:

Art. 1o _{Esta Lei Complementar estabelece normas gerais relativas ao}

tratamento diferenciado e favorecido a ser dispensado às microempresas e empresas de pequeno porte no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, especialmente no que se refere:

[...]

O programa, entretanto, não foi a primeira tentativa de unificação dos tributos no Brasil. O mesmo sucedeu o Simples Federal em vigor a partir de janeiro 1997 com o objetivo de atender o disposto do art. 179 da Constituição de 1988. O referido artigo previa o tratamento diferenciado as micro e pequenas empregas por meio da simplificação de suas obrigações tributárias, previdenciárias, creditícias e administrativas.

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O Simples Federal unificou o recolhimento de seis tributos federais, sendo estes: o Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ); o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); a Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL); a Contribuição do PIS/PASEP; a Contribuição para o Financiamentos da Seguridade Social (Confins); e a Contribuição Patronal Previdenciária (CPP) também conhecida como Contribuição do Empregador para a Seguridade Social. Era permitido também que os Estados e Municípios aderissem, de forma facultativa, ao Simples Federal, assim era possível que, além dos tributos federais, fossem incluídos o Imposto sobre Operações Relativas a Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) e, o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS).

O objetivo principal do programa, além de facilitar o pagamento dos tributos por parte das empresas, era também de eliminar uma correlação entre a mão de obra contratada e os encargos devidos, uma vez que o Simples previa a incidência destes encargos somente sobre faturamento do estabelecimento, provendo uma diminuição da oneração da folha de pagamento dos empregados de 38%, conforme análise de Pastore (1997, p. 91).

Em relação a adesão ao programa, poucos entes federados optaram pela inclusão do imposto estadual e municipal a unificação dos impostos federais. Foi escolhido, no entanto, pelos Estados, a criação de Regimes Simplificados para seus territórios que abrangia apenas o recolhimento do ICMS, o que se considerou um insucesso sobre a tentativa de unificação de tributos por Santiago (2013).

Assim como seu antecessor, o Simples Nacional unificava o recolhimento do CSLL, COFINS, IPI, IRPJ, PIS/PASEP e contribuições sociais da pessoa jurídica e, incluiu com sua instituição a integração do recolhimento do ICMS e do ISS, integrando assim os entes federados. A fiscalização, arrecadação e cobrança dos tributos também foi compartilhada pela União, Estados e Municípios e, houve a adoção de cadastro nacional unificado para os contribuintes. Também com instituição do Simples Nacional, foram extintos o Simples Federal e os Regimes Simplificados existentes.

Para garantir o sucesso do programa, foram combatidos os principais problemas originados da primeira tentativa de integração federativa. O primeiro

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deles, era unificar os tributos federais a tributos estaduais e municipais, sabendo que os entes subnacionais possuíam competência tributária plena sobre alguns deles. Assim, com uma reforma constitucional, foi possível emendar a Constituição de 1988 a partir da Emenda Constitucional nº 42, de 2003, que determinava o compartilhamento dos cadastros, arrecadação, fiscalização e cobrança, deixando de facultar o convênio dos entes federados para que o mesmo fosse possível, um dos pontos que dificultou o sucesso do Simples Federal.

O segundo desafio era a preservação da autoridade dos entes federados subnacionais na administração dos tributos. Para isso foi criada o Comitê Gestor do Simples Nacional (CGSN) que era composto por integrantes da Secretária da Receita Federal da União, Estados e Municípios. Ao Órgão competia a regulamentação, sendo suas decisões deliberadas através de quórum privilegiado, buscando um consenso dos integrantes do Comitê, assim gerando uma gestão compartilhada entre os entes federados. O Órgão, entretanto, este era apenas deliberativo, deixando a responsabilidade de atuação sobre as empresas que estariam no programa, sob responsabilidade das administrações tributárias.

Adicionalmente, foi dada autonomia legislativa aos entes sobre a disposição das alíquotas do ISS ou do ICMS que vigorariam em seus territórios, desde que, não fossem ultrapassados os percentuais constantes da LC 123/2006. Era permitido então, isentar e reduzir alíquotas, determinar benefícios por setor de atividade e, fixar valores mensais para o ISS e ICMS para as empresas que tivessem receita bruta anual de até R$ 120.000,00. Foram respeitadas, também, as características produtivas das regiões, sendo assim, os Estados que tinha participação de até 5% no Produto Interno Bruto na época, poderiam aplicar sublimites para efeito de recolhimento do ICMS e ISS em seus territórios.

2.5.2.2. Lucro Real e Lucro Presumido

O regime de Lucro Real, instituído pela Lei 9.718 de 1998 (Brasil, 1998), prevê a aplicação e recolhimento do PIS/PASEP, CONFINS, IR e IOF

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para empresários, sendo obrigatória para toda empresa cuja receita total do ano calendário seja superior a R$ 78.000.000,00. Empresas podem optar pelo regime, porém a declaração e pagamento dos tributos pode ocorrer mensalmente e, se trata de um sistema bem mais burocrático quando se compara ao Simples Nacional, uma vez que o recolhimento e cálculo de cada tributo deve ser feito individualmente.

No caso do Lucro do Presumido, já há uma simplificação do recolhimento dos tributos (IR e contribuições sociais) e, está restrita aos contribuintes que não estão obrigados ao regime do Lucro Real. O regime foi instituído pela Lei 10.637 de 2002 (Brasil, 2002) e está previsto para empresas com receita anual igual ou inferior a R$ 78.000.000,00.