Processos de implementação, estruturas organizacionais e dinâmicas de participação
Um dos ângulos de análise e de avaliação das parcerias locais, especificamente no que se refere aos respectivos processos de implementação, às estruturas organizacionais montadas e às dinâmicas de participação e de trabalho entretanto geradas entre os vários actores sociais que as compõem, passa por perceber até que ponto as mesmas parcerias locais se enquadraram no âmbito dos princípios e orientações consagradas nos documentos oficiais do Programa Rede Social.
Entendido não só como um programa desencadeador e potenciador de dinâmicas territorializadas com vista ao desenvolvimento social, mas também como prática instituída de planeamento participado por vários actores locais, o trabalho realizado pelas parcerias locais constitui um indicador relevante acerca da capacidade de operacionalização do mesmo programa a nível local, ao mesmo tempo que permite avaliar os resultados, de ordem quantitativa e qualitativa, em vários domínios de intervenção, mas principalmente nas áreas do emprego e da formação, nos territórios onde essas parcerias existem e se encontram em funcionamento.
Nestes termos, o instrumento de pesquisa central a partir do qual se recolheram dados relativos ao conjunto das parcerias locais — um inquérito por questionário, respondido por
114
representantes das mesmas, quer com responsabilidades técnicas, quer políticas — foi pensado, justamente, como forma de captar informação, em diversos domínios, que permitisse descrever os processos, as dinâmicas e os resultados locais da implementação das parcerias locais, tendo em conta as dimensões territoriais e institucionais das mesmas, sendo as dinâmicas de emprego e formação, na sua especificidade, parte integrante do trabalho aí desenvolvido.
Esta preocupação funda-se numa concepção analítica, central ao estudo desde o seu início, que procura captar o que existe de particular naquelas duas áreas centrais — o emprego e a formação — em função do desenho e concepção, desenvolvimento, execução e acompanhamento de acções específicas no âmbito das parcerias locais. Mais do que observar o comportamento dos tradicionais indicadores de formação e emprego, construídos para dar conta da evolução de programas, projectos e acções enquadrados nas políticas públicas da área — nomeadamente através da produção informativa assegurada por organismos como o Instituto Nacional de Estatística e o Instituto do Emprego e Formação Profissional, ou ainda pelos núcleos de gestão dos diferentes programas operacionais, de âmbito nacional ou regional — procurou-se captar a interacção e, até, a fertilização recíproca, entre os processos, as dinâmicas e os resultados proporcionados pelo trabalho desenvolvido no âmbito das referidas parcerias, em particular nos domínios do emprego e da formação profissional.
Embora tais preocupações analíticas não sejam cabalmente respondidas no presente capítulo, já que as mesmas serão objecto de um aprofundamento no capítulo seguinte, importa apresentar um quadro geral de como as parcerias locais se organizaram e corresponderam aos desafios lançados no âmbito do Programa Rede Social. Todavia, vale a pena referenciar e reforçar esta perspectiva, que vem sendo expendida ao longo deste trabalho, no sentido de perceber melhor o porquê, designadamente, do presente capítulo abrir uma grande angular sobre as questões mais amplas das parcerias locais para, em seguida, se focalizar nas questões
115
do emprego e formação e, finalmente, deixar em aberto campo de análise que será retomado e aprofundado numa perspectiva ainda mais específica e direccionada para matérias relacionadas com as temáticas do emprego e da formação, recorrendo a estudos de caso elucidativos dos argumentos que percorrem esta tese.
O início desta caracterização das parcerias locais consubstancia-se numa descrição das condições de arranque das mesmas, não apenas numa perspectiva genérica, mas também ao nível das diferentes estruturas e modalidades de organização do trabalho em rede que são, na realidade, os seus componentes constitutivos. Assim, o esforço analítico foi dirigido para indicadores que devolvessem informação sobre os períodos de adesão ao programa de apoio à implementação da Rede Social, o tipo de entidade promotora, as motivações subjacentes à respectiva candidatura, ou à (in)existência e período de entrada em funcionamento de comissões sociais de freguesia (CSF), entre outros aspectos.
Foi possível constatar que, em termos de ano de adesão ao Programa Rede Social, as diferentes entidades promotoras das parcerias locais acederam a este programa de uma forma relativamente dispersa no tempo, se considerarmos o período entre 1998 e 2005. No entanto, verifica-se que, a partir de 2002, existe um aumento significativo do número de entidades aderentes. O quadro seguinte descreve esta realidade, em que quase 60% das autarquias aderiram ao programa a partir daquela data.52
52
Relativamente aos casos de adesão ao Programa nos anos de 1998 e 1999, pretendeu-se clarificar o sentido destas datas, já que são anteriores ao programa piloto, iniciado em 2000. Porém, não foi possível obter uma explicação junto da estrutura central que coordena o Programa Rede Social a nível nacional, mas cremos tratarem-se de municípios que já tinham metodologias e lógicas de funcionamento em rede, tendo-as posteriormente transportado e formalizado enquanto parcerias locais, ao abrigo do programa piloto.
116
Quadro 4.1 Ano de adesão ao Programa Rede Social53 Ano de adesão N % % Acumulada 1998 2 1,1 1,1 1999 7 3,7 4,8 2000 19 10,1 14,9 2001 17 9,0 23,9 2002 35 18,5 42,4 2003 37 19,6 62 2004 45 23,8 85,8 2005 27 14,3 100,0 Total 189 100,0
Fonte: Inquérito às autarquias aderentes ao Programa Rede Social, 2006.
A iniciativa de candidatura ao programa, por seu turno, foi, quase exclusivamente, da responsabilidade das câmaras municipais. Apenas em 3,7% dos casos houve outra entidade responsável por tal iniciativa. Tal número manifesta o claro protagonismo que as autarquias têm vindo a assumir no desenvolvimento deste programa ao nível do território continental português, com as vantagens que daí decorrem em termos de territorialização das políticas sociais e de articulação local e intra-municipal, além das valências mobilizáveis para o desenvolvimento social que o Programa Rede Social pretende proporcionar. Protagonismo que, de resto, a própria legislação que instituiu o programa tinha estabelecido. O facto dos conselhos locais de acção social (CLAS), espécie de órgão máximo das parcerias locais, deverem ser presididos pelos presidentes de câmara (nº11 da Resolução de Conselho de Ministros nº197/97, de 18 de Novembro), muito embora, no nº 21º, previsse a possibilidade de as entidades promotoras não serem as edilidades, expressa bem esta intenção.
Do conjunto de municípios que avançaram como experiências-piloto no âmbito do processo de implementação do Programa Rede Social a nível nacional (num total de 41 concelhos), no universo das autarquias respondentes ao inquérito, registaram-se 32 casos que participaram nessa fase de teste à implementação do programa piloto. Mas foi na sequência do
53
Dados relativos apenas às autarquias respondentes ao inquérito. Não inclui a totalidade do universo para cada ano. Os dados totais já foram apresentados no capítulo três, decorrentes de fontes administrativas (Instituto de Segurança Social).
117
surgimento do programa de apoio à implementação da Rede Social que a maioria das candidaturas decorreu.
No âmbito das parcerias locais entretanto constituídas, o CLAS é o órgão previsto na legislação enquanto garante do funcionamento das parcerias e das redes de discussão desencadeadas; estruturador de um fórum alargado e participado de trabalho e, no fundo, regulador da democraticidade e transparência dos processos. Cada CLAS é constituído por entidades concelhias com intervenção, directa ou indirecta, no domínio da acção social e interessadas em dar o seu contributo para o desenvolvimento social através desta lógica de trabalho em parceria. No conjunto das parcerias locais inquiridas, os conselhos locais de acção social, foram, na sua maioria, constituídos até seis meses depois da aprovação da candidatura ao programa de apoio à implementação da Rede Social.
Um outro tipo de estrutura prevista legislativamente, mais ligeira em termos do número de entidades que a constituem e mais operacional devido às suas funções executivas estritamente associadas à dinamização dos próprios processos de trabalho em parceria, são os núcleos executivos (NE) das parcerias locais. Cada NE é geralmente composto por alguns parceiros integrantes da rede, acabando por recair nele algumas das principais atribuições atinentes ao regular funcionamento da estrutura em parceria. De forma similar aos CLAS, 76,7% das redes constituíram os respectivos núcleos executivos até seis meses após a aprovação da candidatura do programa de apoio à implementação da Rede Social, o que indicia que os dois processos terão decorrido em paralelo.
Em termos legislativos, a estrutura típica das parcerias locais não se resume, todavia, a um conselho local de acção social, órgão mais colegial e participado, e a um núcleo executivo, mais operacional e executivo. Estão previstas outras estruturas de enquadramento do trabalho em parceria, de dimensão mais reduzida — as comissões sociais de freguesia (CSF) e as comissões sociais inter-freguesias (CSIF) — visando, também elas, garantir um
118
nível de territorialização e proximidade próprios a um verdadeiro trabalho de desenvolvimento social de base local. No entanto, neste particular, existe um dado a assinalar: a maioria das parcerias locais inquiridas não constituiu comissões sociais de freguesia nem comissões sociais inter-freguesias. Assim, esta estrutura de trabalho em parceria, prevista legislativamente, não foi, em muitos casos, encarada como necessária ou viável54.
Um dos principais motivos aduzidos pelos inquiridos para a explicação desta ausência prende-se com aquilo que, maioritariamente, declararam ser motivos como o concelho em que se implementou a Rede Social ter poucos habitantes, ter pequena dimensão e a maioria ou a totalidade das freguesias estarem representadas no conselho local de acção social. De assinalar, por outro lado, que alguns responsáveis das parcerias locais consideraram importante a criação de comissões sociais de freguesia, embora não tenha ainda sido possível implementá-las ou dinamizá-las atempadamente. Em relação ao número de CSF criadas, existe uma relativa variabilidade entre as diferentes parcerias estudadas. O que, de resto, não é particularmente surpreendente, dado, por exemplo, o número bastante variável de freguesias existentes de concelho para concelho, em Portugal. Estas CSF foram, na sua maioria, de forma consistente com os conselhos locais de acção social e com os núcleos executivos, criadas até seis meses depois da aprovação do programa de apoio à implementação da Rede
Social.
Os números são bastante similares quando nos debruçamos sobre as comissões sociais inter-freguesias, no que toca à respectiva constituição. Existe, porém, um número ligeiramente superior de parcerias locais sem comissões inter-freguesias, o que apresenta consistência com as comissões sociais de freguesia. Os motivos avançados pelos representantes das redes para justificarem a não criação destas estruturas, são, grosso modo, os mesmos. De forma maioritária, aponta-se o número reduzido de habitantes, a pequena
54
Esta conclusão pode ser também encontrada no relatório de avaliação externa ao Programa Rede Social (Ver CET, 2005).
119
dimensão da freguesia ou do concelho como principais motivos para a não constituição das CSIF. Novamente, existe também relativamente a estas estruturas uma grande dispersão nas parcerias locais quando se pergunta sobre o número de comissões sociais inter-freguesias criadas. Pensa-se que o motivo para tal seja o mesmo: uma variação significativa do número de freguesias existentes, de concelho para concelho. Estas CSIF, por seu turno, foram, de forma maioritária, constituídas após seis meses da aprovação da candidatura. Constata-se, por conseguinte, que existe um desfasamento entre os períodos de constituição das outras estruturas e das CSIF.
Uma determinação óbvia que impende sobre a acção em parceria é a de se regulamentar o seu próprio funcionamento, desde logo no que se prende com as relações funcionais entre os diferentes órgãos constituintes. No que se reporta à aprovação do regulamento interno das parcerias locais (legalmente, a partir da aprovação do DL nº 115/2006) que usualmente procede por votação no âmbito do conselho local de acção social, sob proposta do núcleo executivo, verifica-se que este acto foi executado em períodos variáveis, desde a aprovação do respectivo regulamento no mesmo dia, ou o mesmo mês, em que se constituiu o CLAS, até períodos mais extensivos no tempo, superiores a seis meses.
Um tipo de estrutura que se observou e que veio sendo introduzida como prática no funcionamento das parcerias locais, ainda que de forma mais ou menos formal, consoante os casos, foi a consubstanciada na figura do grupo de trabalho temático (GTT). Estes grupos, constituídos por parceiros com intervenção no âmbito da parceria local, terão visado, em muitos casos, a formação de uma estrutura mais ligeira e especializada de trabalho no seio das redes, tendo em vista o tratamento, algum planeamento e o acompanhamento da intervenção da rede num domínio específico, como por exemplo, o emprego, a segurança ou a acção social. Tais grupos constituíram-se como estruturas mais operativas que os conselhos locais
120
de acção social, por um lado, visando uma maior eficiência e especialização que os núcleos executivos, por outro, um maior aprofundamento do trabalho sobre esta ou aquela área.
Na maioria das parcerias locais observadas, aproximadamente em 70% dos casos, constituíram-se grupos de trabalho temático em torno de áreas de intervenção específicas. Estes GTT tenderam a centrar a respectiva actuação em algumas temáticas centrais do domínio social, com preponderância para a educação/formação (com quase 90% dos grupos constituídos a debruçarem-se sobre a temática), o emprego (76,7%), a saúde (72,9%), a acção social (68,4%) e a população idosa (60,9%). De registar, também, a apreciável diversidade de abordagens, em termos das respectivas áreas temáticas de análise e actuação, conforme demonstrado no quadro seguinte.
Quadro 4.2 Áreas Temáticas dos Grupos de Trabalho Temáticos
Áreas temáticas Sim Não
N % N %