Período 01 Ditatura Militar (1973 – 1985)

Conforme Soares (2013, p. 22-23), “a metropolização é um processo de diferenciação espacial e pode ser um instrumento de política territorial”, mas é importante atentar para a distinção entre “a metropoliza- ção (o processo), a metrópole (a forma socioespacial da concentração das funções, atividades e pessoas no espaço) e a região metropolitana, definida a partir de uma decisão institucional”, para fins de planejamento do desenvolvimento, ou para a organização das funções públicas de uso comum que transcendem os limites municipais.

No caso das nove regiões metropolitanas (RMs) instituídas pelo Governo Federal durante a ditadura militar17_{, houve uma coincidência entre o fenômeno urbano e espacial – a formação de regiões}

metropolitanas em torno dos principais centros urbanos do país, como resultado da industrialização – e a

17 _{A Lei Complementar n° 14 de 1973 estabeleceu as primeiras oito regiões metropolitanas do país: São Paulo, Belo Horizonte,}

Salvador, Recife, Fortaleza, Belém, Curitiba e Porto Alegre. Em 1974, com a extinção do estado da Guanabara, foi criada também a Região Metropolitana do Rio de Janeiro.

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orientação política de explorar essa polarização territorial. As RMs receberam muita atenção do governo militar. Sua formalização foi estratégica dentro de um projeto de desenvolvimento e central nas políticas urbanas do período. Aquele governo tratava as metrópoles como “o principal agente dinâmico do processo de desenvolvimento”, “o centro de comando da sociedade”, e o “foco de inovações que condicionam tanto o progresso econômico e tecnológico como as mudanças sociais que o acompanham” (SERFHAU, 1971, p. 22).

Foi um período marcado pela centralização política, pelo autoritarismo, e pela aposta em um modelo de desenvolvimento econômico calcado na industrialização e na concentração de infraestrutura, investimentos e população em torno dos maiores centros urbanos e industriais. Além disto, o período caracterizou-se pela forte crença no planejamento como instrumento de gestão territorial e de orientação do desenvolvimento.

A elaboração do Plano de Desenvolvimento Metropolitano (PDM) entre 1971 e 1973, se deu nesse contexto. O PDM foi a primeira experiência de planejamento em escala metropolitana na RMPA. Seu objetivo era “a elaboração de um programa estratégico de desenvolvimento [para a RMPA], levando em consideração relações intersetoriais” (BRASIL, 1973b. Sinopse, p. 37). O plano definiu diretrizes para “a condução integrada do desenvolvimento econômico e social da Região e para a melhoria de suas condições de vida” (BRASIL, 1973b, Vol. III, p. 4).

O plano foi elaborado por uma equipe interdisciplinar e bi-nacional (Brasil e Alemanha) com atores das três esferas de governo no Brasil, além da “embrionária” esfera metropolitana, que dava os seus primeiros passos. Em seu desenvolvimento foram empregadas metodologias e técnicas avançadas para a época, como o uso de modelos e simulações informatizadas, aportadas principalmente pela equipe alemã.

Foi um plano ambicioso, extenso, e de escopo amplo – tanto no que diz respeito ao seu âmbito territorial quanto à diversidade dos temas abordados. O PDM se propôs a estudar e a definir diretrizes para temas como habitação, educação, saúde, circulação, transportes públicos, industrialização, entre outros. As diretrizes setoriais foram reunidas em vinte e cinco documentos complementares voltados a detalhamentos aspectos específicos, que integrava m plano conjuntamente com três volumes principais. O documento final foi publicado inteiramente em português e alemão.

Os autores do plano defendiam que as propostas para os variados aspectos, se concebidas isoladamente, acabariam gerando problemas em outros setores. Os problemas deveriam ser tratados em seu conjunto, numa perspectiva de desenvolvimento integrado da região. Buscava-se “uma conjugação, se possível livre de conflitos, dos numerosos planejamentos setoriais complementares, no sentido de um aumento equilibrado do poder econômico e dos padrões de vida” (BRASIL, 1973b, vol. I, p. 49).

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É um exemplo do planejamento integrado que foi dominante no Brasil nas décadas de 1960 e 1970, durante o governo militar. Como foi abordado no subcapítulo 2.2, essa modalidade de planejamento18

representou uma evolução do planejamento regulatório modernista. Nessa fase o planejamento voltou o seu interesse para territórios mais amplos e complexos (grandes regiões metropolitanas) e também tornou mais complexos os seus métodos e instrumentos. Villaça (1999, p.212) classificou os planos do período como “superplanos”. Segundo ele, nesta fase o planejamento alcançaria um “apogeu tecnocrático”. A quantidade de informações processadas, o emprego de instrumentos informatizados e uma suposta cientifização retiravam dos autores a responsabilidade política sobre as decisões técnicas.

Porém, apesar do esforço e da reviravolta metodológica, o planejamento integrado surgiu em um contexto de crise do modelo modernista. David Harvey (2008, p. 46) cita um artigo de Douglas Lee, intitulado “Requiem for large-scale planning models”, ironicamente publicado em 1973, ano da publicação do PDM. No artigo, o autor criticava “os fúteis esforços dos anos 60 para desenvolver modelos de planejamento de larga escala, abrangentes e integradores (muitos deles especificados com todo rigor que a criação de modelos informatizados podia então permitir) para regiões metropolitanas”.

O modelo de planejamento era fortemente calcado na modelagem espacial. A partir das diretrizes para o crescimento econômico, orientadoras das demais medidas no PDM, elaborou-se um modelo de desenvolvimento espacial que pretendia modelar o território metropolitano definindo o espaço e a medida de cada uma das atividades humanas. Com base em prognósticos populacionais, e considerando o número e o tipo de indústrias que garantiriam o desenvolvimento econômico esperado, o PDM desenhou uma “estrutura espacial ótima”. Definiu o local das moradias para as diferentes classes sociais, suas áreas de lazer, o número e a localização dos empregos, o modo e a estrutura de circulação, entre outros.

Para tanto, utilizou-se de modelos informatizados (Modelo de Lowry). Apesar da pretensa isenção e técnica, o método de escolha do modelo espacial adequado incluía a discussão e avaliação “humanos” além de “considerações políticas” (Brasil, 1973b. Sinopse, p. 86). Os técnicos lamentavam que na ocasião ainda não era possível desenvolver um método totalmente informatizado “com cujo auxílio seriam encontradas soluções ótimas para os complexos problemas da distribuição espacial” (Sinopse, p. 84).

Poucos meses após a publicação do PDM, em agosto de 1973 teve início a elaboração do Plano Diretor de Transportes Urbanos da Região Metropolitana de Porto Alegre (PLAMET), inaugurando o planejamento no campo da circulação e transportes na RMPA. O plano foi elaborado conjuntamente pela

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esfera federal, através da Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (GEIPOT), e pela esfera estadual, através da Fundação Metropolitana de Planejamento (METROPLAN).

O plano baseou-se nas diretrizes do PDM para o setor. A integração entre o planejamento de transporte e o planejamento regional global é um aspecto notável. Em seu documento final, publicado em 1976, situa-se o PLAMET como “a primeira experiência brasileira de Planejamento de transporte urbano a partir de um Planejamento Global preestabelecido” (GEIPOT/METROLAN, 1976, Vol. I, p. 25).

O plano propôs uma reestruturação completa dos serviços de transporte coletivo na RMPA. Definiu propostas de curto prazo (até 1980), recomendações de médio prazo (até 1985) e diretrizes a longo prazo (além de 1985). O diagnóstico da demanda de transportes foi elaborado com base em uma ampla pesquisa por Entrevista Domiciliar (EDOM), e outros levantamentos complementares. As propostas se concentraram em torno da organização de uma rede integrada de transportes, mas também incluíam a complementação da malha viária e aspectos voltados à gestão e o planejamento contínuo dos serviços. Foi nessa fase do planejamento metropolitano que surgiram também as primeiras propostas de traçado de duas rodovias paralelas à BR-116 a oeste e a leste: a Rodovia do Parque (BR 448), e a Rodovia do Progresso (ERS – 010), além da ERS – 118.

Dois projetos foram desenvolvidos no âmbito do PLAMET: o Estudo do Transporte Coletivo da RMPA – TRANSCOL e o Estudo do Trem Suburbano da Região - TRENSURB. O TRANSCOL preconizava a implantação de um sistema metropolitano de corredores de ônibus, e se inseria entre as propostas de curto prazo. No caso do eixo Norte-Sul da RMPA, eixo de ligação entre os principais polos da região, foi escolhido o modal ferroviário em função da maior demanda, constituindo o projeto TRENSURB. Esse, por sua vez, enquadrou- se entre as recomendações para médio prazo, tendo como horizonte o ano de 1985. As diretrizes para o longo prazo, previam a evolução desse sistema para além de 1985, e consideravam a implantação do III Pólo Petroquímico, a oeste da RMPA, e da cidade industrial planejada (URBIN), a norte, além de outras cidades novas. Todas as propostas do plano baseavam-se firmemente na crença de que o desenvolvimento social, econômico e espacial da RMPA se daria conforme as orientações do PDM.19

A metodologia empregada na elaboração do PLAMET se assemelhava ao modelo do planejamento integrado, devido à grande quantidade de dados e informações levantadas e aos métodos informatizados de modelagem. Porém, sendo um plano setorial, o foco é estritamente no âmbito da circulação e dos transportes. O plano empregou o método tradicional de 4 etapas (four steps) da engenharia de transportes.

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Esse método (que segue sendo amplamente empregado ainda hoje), baseia-se na formulação sequencial de quatro submodelos: Geração de Viagens, Distribuição de Viagens, Divisão Modal e Alocação de Viagens.

Vasconcellos (2012, p. 149) critica as limitações dos métodos tradicionais da engenharia dos transportes, de caráter tecnocrata, que diagnosticam e planejam os fluxos desconsiderando os conflitos de circulação e de apropriação dos espaços da cidade. Segundo ele, esses métodos, baseados no “mito da neutralidade científica [...] reúnem todas as pessoas em uma categoria genérica e enganosa de ‘gente usando ruas’ ignorando todas as diferenças sociais, culturais e econômicas”.

Ainda durante o período da ditatura militar, foi elaborado o Estudo de Corredores Interurbanos da RMPA (COMET), publicado em 1981, novamente através de convênio entre a Metroplan e o GEIPOT. O estudo atualizava as recomendações do PLAMET e do PDM em um recorte específico da região, e se embasava também nas diretrizes do 1° Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Porto Alegre, de 1979. Seu escopo básico visava a definição de Corredores Metropolitanos de transporte coletivo para atendimento dos fluxos entre os municípios de Alvorada, Cachoeirinha, Gravataí, Viamão e o município de Porto Alegre. O COMET tratou dos corredores metropolitanos como prolongamentos dos corredores urbanos que começavam a ser implantados nas avenidas radiais da capital, reforçando a estrutura urbano-metropolitana concêntrica. O Estudo enxergava esta organização em grandes radiais “como instrumento de planejamento e como indutor ‘natural’ da ocupação urbana e regional, o que se constituiu num fator de agravamento do transito da Capital, ao serem utilizados os mesmos eixos viários historicamente carregados” (SAVOLDI et al., 2014, p. 267).

Apesar das proposições do PDM, PLAMET, TRANSCOL e COMET, os corredores metropolitanos ligando os municípios vizinhos ao centro da capital nunca chegaram a ser implantados, sendo interrompidos antes de alcançar os limites territoriais de Porto Alegre20_{. A última iniciativa estruturadora no âmbito dos}

transportes durante o período militar foi a constituição da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A (TRENSURB), em 1980, e a implantação da sua Linha 1, em 1985.

A inauguração da Linha 1 do TRENSURB coincidiu com o final da ditadura militar e início da abertura democrática. O período que vai desde a elaboração do PDM até 1985 constitui-se numa primeira fase do planejamento em escala metropolitana na RMPA.Foi um período virtuoso do ponto de vista da quantidade de planos e projetos elaborados e do fortalecimento institucional. Nessa fase foram criados importantes órgãos de planejamento metropolitano, alguns dos quais ainda atuantes. Em nenhum outro período

20 _{O Corredor da Av. Baltazar de Oliveira Garcia, um dos últimos implantados na capital, chega exatamente até a ponte que representa}

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planejou-se tanto e gerou-se tanta informação acerca do território e da mobilidade. “Houve também fontes de financiamento setoriais relativamente estáveis e alocadas numa escala metropolitana, principalmente ligadas a setores como habitação, saneamento básico e transporte” (KLINK, 2009, p. 419). Como relembra Ermínia Maricato:

Os metrôs de São Paulo e Rio de Janeiro, por exemplo, tiveram origem nesse período. O Planejamento Urbano ganhou muito prestígio e os Planos Diretores se multiplicaram, fomentados por incentivos do governo federal, assim como se multiplicaram estudos sobre a rede urbana brasileira e sobre a necessidade do papel forte do governo federal na orientação do processo de urbanização. (2011, p. 11).

Porém, a forma centralizadora e autoritária do governo militar de instituir e gerir as RMs foi alvo de muitas críticas, assim como o planejamento praticado nesse período, de viés tecnocrata. Esse planejamento baseava-se no otimismo que o crescimento econômico e a industrialização resolveriam os problemas do país, e que o estado era capaz de planejar suas ações e de controlar os rumos do desenvolvimento. Além disso, era nulo o espaço para a participação popular e para o contraditório.

Com relação ao campo de interesse da presente pesquisa – a relação entre a mobilidade e a realidade social – o planejamento desse período foi marcado por forte omissão frente aos conflitos que cresciam de dimensão. Como aponta Maricato (2001) os grandes bolsões de pobreza e informalidade que se formavam nas periferias metropolitanas não eram considerados nem mesmo nos mapas oficiais. No período que se seguiu, com a transição para a democracia, as propostas apareceriam em grande parte como reação à esse modelo.