Enfrentando a violência em Rede
4. Perspectiva integral em Rede no Rio Grande do Sul
Telia Negrão21 Resumo: Este artigo tem como objetivo dimensionar a importância da rede para de atendimento às mulheres em situação de violência.
A violência contra as mulheres, como uma violação aos direitos humanos, é fonte de denúncias, mobilizações e também de conside-ráveis desafios no campo das políticas públicas no Brasil e no mundo.
Constitui na atualidade áreas de conhecimento e também de gestão, frente à persistência desse problema e o crescimento da indignação social com a impunidade.
A introdução de uma nova legislação para a violência doméstica e familiar em 2006 e a definição do papel do estado como responsável pelo atendimento às mulheres vítimas de violência sexual (2003) e a notificação obrigatória da violência (2008) estabeleceram um novo pa-tamar para enfrentamento do problema. No ano de 2012, quando se ve-rificam elevados índices de violação de direitos humanos das mulheres, com o crescimento dos homicídios e de crueldades, em especial no Rio Grande do Sul, uma Comissão Mista Parlamentar de Inquérito nacional estimulou a divulgação de estudos e diagnósticos e a realização de ava-liações. Foram identificados alguns avanços, retrocessos, obstáculos e também as lacunas existentes nesse campo. As redes de atendimento, como forma de articular as políticas públicas integradas, foram interpe-ladas após 40 anos das primeiras denúncias e pelo menos três décadas de tentativas de respostas.
Tendo isso em vista, o objetivo deste artigo é dimensionar a im-portância das redes para assegurar a atenção integral às mulheres em situação de violência e refletir sobre obstáculos encontrados, a fim de superá-los. Grande parte dos dados aqui apresentados origina-se do movimento de mulheres e feminista.
O fenômeno que caracteriza todo o processo de desenho e
efe-21 Telia Negrão. Graduada em Comunicação Social/ UFPR, Mestre em Ciência Política/UFRGS e Especia-lista em Gestão Pública Participativa/UERGS. Coordenadora do Coletivo Feminino Plural e da Regional RS Rede Feminista de Saúde. E-mail: [email protected]. Associada ao NIEM/UFRGS.
tuação das políticas públicas, a partir da década de 1990, teve como proposta organizar e articular políticas públicas transversais em formato de rede e na perspectiva da integralidade. Aliás, a indivisibilidade, uni-versalidade e também a equidade de direitos, como elementos insepa-ráveis, trazem o questionamento da verticalidade como modelo de ges-tão predominante (Negrão, 2004). Mas trabalhar em redes é também um aporte específico do movimento de mulheres brasileiro, o qual foi elaborado na década de 1980 durante o processo da reforma sanitária e da concepção do Programa de Atenção Integral à Saúde da Mulher (PAISM) em 1982. Por isso, sempre que se fala de integralidade, o movi-mento de mulheres e feministas é mencionado como construtor de um fundamento de políticas públicas.
Do mesmo modo, a integralidade, a intersetorialidade, a multise-torialidade, a articulação são os elementos organizadores de políticas públicas de redes e fortaleceram-se com o processo de globalização e de novas teorias, que, por sua vez, questionaram o pensamento car-tesiano e fragmentado (Morin, 2001). Nessa perspectiva, o imaginário de redes passou a integrar a agenda de importantes estudiosos con-temporâneos como Castells (1999), o qual maquinou uma interessante conexão entre fenômenos para sintetizar sociedade nos últimos cin-quenta anos: os avanços na farmacologia e bioquímica, a informática, o trabalho em redes e o surgimento de um novo movimento feminista.
Segundo sua análise do mundo contemporâneo, pessoas, instituições e políticas públicas integram um mesmo cenário, que é caracterizado por fronteiras nacionais crescentemente invisíveis pela velocidade nas infor-mações, pela contraditória convivência com guerras e pelas profundas desigualdades sociais e a fome.
Quanto aos direitos humanos, o movimento de mulheres obteve nas décadas de 1990 e 2000 o reconhecimento de que a sua cidadania está diretamente vinculada à possibilidade de uma vida sem violência (Viena, 1993; Beijing, 1995), o que deve ser assegurado por meio de leis e políticas públicas. No Brasil, mesmo com enorme atraso e limitada à violência domestica e familiar, a Lei Maria da Penha/2006 foi concebida com ênfase nos fundamentos contemporâneos de integralidade e multi-setorialidade, constantes dos artigos 9º e 35, os quais tratam do atendi-mento às vítimas e da construção de redes de atenção. Remetem-nos a pensar seu significado e sua aplicação. Uma lei complexa por natureza, inspirada na Convenção de Belém do Pará (1995), vem revelando-se
como um desafio aos agentes públicos e à sociedade.
No campo do Direito, pela articulação de facetas cível e criminal numa mesma norma, e para todos os campos à qual convoca ressal-tam-se ainda os outros fatores: a dificuldade de incluir a dimensão de gênero (e outras como raça) nas políticas; de compreender a violência contra as mulheres como violação de direitos humanos mergulhada num complexo sistema de valores, culturas, histórias e construção de hierarquias (ONU,1993); e de romper com modelos verticais e fragmen-tados de gestão.
São inúmeras as conseqüências das resistências de várias ordens na cidadania das mulheres, desde que elas passaram a fazer trajetórias em busca de defesa e proteção, as quais ficaram mais evidentes após a nova Lei. As dificuldades de encontrar saídas foram denominadas de
“rotas críticas” (OPAS, 2000), pois concorrem para a revitimização das mulheres e a persistência do sofrimento nas suas vidas e de seus filhos.
Em relação ao primeiro obstáculo de incluir a dimensão de gênero nas políticas públicas, compreendemos o quanto é difícil evitar a sim-ples troca da palavra “mulher”, como categoria social, ou “sexo”, como categoria biológica, por outra de “gênero”, como categoria cultural ou histórica. Afinal, ao longo da história da humanidade foram construídos sistemas de poder que estão impregnados nas relações humanas, de forma a atuarem na construção de subjetividades (emoções, pensa-mentos, representações sociais), legitimarem práticas, comportamen-tos e permearem as instituições, sendo viscomportamen-tos quase como “naturais”.
A família, parte desses sistemas, constituiu-se como um espaço desti-nado à mulher, uma esfera privada, relacionada a funções reprodutivas (maternidade) e ao cultivo das emoções (ideia de que as mulheres são boazinhas ou são perversas). Ao homem foi reconhecido o público – governos, política, trabalho remunerado, militarismo, armas, conheci-mento, ou seja, tudo o que gera poder. Ao ver-se privada de circular entre essas esferas foram geradas novas desigualdades, as quais se articulam com outras esferas além do gênero, como: a social, a racial, a geracional, por sexualidade e deficiência.
A desigualdade de gênero definiu leis que precisaram e ainda precisam ser revogadas e outras precisam ser criadas, para que as mulheres pudessem ser tratadas como iguais em direitos aos homens, tanto na família como na sociedade em geral. A compreensão sobre as mulheres como pessoas de menor valor, desiguais em direitos, menos
capazes, as identificam como objetos, ao invés de sujeitos, podendo ser usadas e manipuladas. Exemplo disso são as imagens estereotipa-das veiculaestereotipa-das na mídia, nas redes sociais e na indústria cultural, em especial na música, que tratam as mulheres como mercadorias de valor reduzido. Dessa maneira, são vistas como inferiores e, por sua vez, tor-na-se aceitável socialmente que sejam mandadas pelos homens e que tenham suas vidas por eles decididas, “nem que seja na marra”. A isso se relaciona a violência contra as mulheres – o exercício de um poder com base na força, o que lhes limita o direito a viver como cidadãs, ou seja, na plenitude de direitos.
Nessa condição de inferioridade, os serviços públicos, ao cons-tituírem-se no estado moderno, aplicaram a compreensão geral sobre a mulher o sinônimo de mãe, redundando em políticas exclusivamente materno-infantis. A maternidade é a principal função reconhecida e o papel para o qual se destinou, mesmo após seu efetivo ingresso no mercado de trabalho, na educação e na política.
O questionamento do movimento de mulheres e feministas do Bra-sil, a partir da década de 1970 do século passado, foi pela efetivação de direitos para a igual cidadania e por medidas para erradicar as causas e consequências da longa trajetória de desigualdades. Primeiramente, abraçou a luta pela democratização do país, quando muitas se soma-ram para lutar pelo fim do regime de exceção que havia se instalado em 1964. Já no final dos anos de 1970, este esforço se uniu às denúncias contra os julgamentos de assassinatos de esposas, namoradas, aman-tes, com base na tese da legítima defesa da honra, dando origem à frase
“quem ama não mata” (assassinato de Ângela Diniz por Doca Street) e formando uma agenda que seguiu nos anos de 1980: igualdade no casamento e no trabalho, direitos sociais, a proteção à maternidade, fim da violência, saúde integral e direitos sexuais e reprodutivos.
O Programa de Assistência Integral à Saúde da Mulher – PAISM – surgiu como uma oportunidade de exercitar o conceito de integrali-dade nas políticas públicas, ou seja: as mulheres são pessoas inteiras, diferentes entre si, têm necessidades de saúde, são constituídas de di-mensões físicas, psíquicas, sexuais e reprodutivas, devendo observar todos esses aspectos de forma integral. Essa visão orientou as refle-xões sobre políticas públicas “para as mulheres” e posteriormente com dimensão de gênero, mantendo-se como uma marca do processo de disputas das décadas seguintes.
A Constituição Federal de 1988 declarou a igualdade de direitos deveres entre os sexos, instituiu a proteção especial para vítimas de violência doméstica e familiar e assegurou o planejamento familiar e a proteção às trabalhadoras. É certo que desde 1975, quando as Nações Unidas declararam o Ano Internacional da Mulher e a Década da Mulher, o Brasil passou a firmar vários documentos nessa perspectiva. Mas seu ápice foram as conferências que caracterizaram as décadas de 1990 a 200022. Organizações de mulheres, chamadas a atuar no âmbito in-ternacional, inseriram-se na globalização mundial para a defesa dos direitos humanos e para defender esse enfoque nas políticas públicas.
No entanto, o Brasil não tem avançado na velocidade e no ritmo necessário para impedir a violência contra as mulheres. A prova disso foi o que recentemente apontou a Comissão Parlamentar Mista de In-quérito, em curso no país no ano de 2012: faltam investimentos e planos e orçamentos para estruturar as políticas de atendimento e prevenção, de redes e de qualificação de agentes públicos para o trabalho. Os números da violência contra as mulheres e o aumento dos femicídios no Rio Grande do Sul são indicadores do profundo fosso de gênero e um descompasso entre a norma e a vida. Menos de 10% dos municí-pios brasileiros (e gaúchos) dispõe de serviços, mesmo isolados, o que redunda em graves consequências: morte, danos físicos, psíquicos, sexuais e reprodutivos; impunidade e naturalização das violências; a desistência.
No tocante à violência, relatórios mundiais estimulados pelas Na-ções Unidas também demonstram que a violência contra as mulheres é muito semelhante em todo o planeta (Krug, 2003) e que as legislações são limitadas à violência intrafamiliar, como se não ocorresse em ou-tras relações e não fosse um problema presente em todos os campos da vida. A busca de saída para o sofrimento é marcada por caminhos repetidos sem encontrar solução, resultando de um lado na perda da fé na justiça para si, na sua desistência (Schreiber & d´Oliveira, 2008) e de outro, na confirmação de mitos ou representações sociais de que as mulheres são fracas, não perseveram e preferem conviver com a violência.
Para se entender bem do que estamos falando, trazemos um
con-22 Conferência de Direitos Humanos de Viena (1992), Conferência de População e Desenvolvimento do Cairo (1994), Conferência de Beijing (1995) e por fim a Conferência de Durban (2000), formulando as bases dos chamados “Direitos Humanos das Mulheres”.
ceito de rota crítica de um estudo da Organização Panamericana de Saúde em dez países latino-americanos. Ela é descrita como a sequên-cia de decisões tomadas e ações executadas por uma mulher atingida para sair da situação de violência e as respostas encontradas em sua busca de ajuda. É também o início de uma caminhada difícil, na qual se considera como começo a ruptura do silêncio para alguém de fora do círculo familiar, e que enfrentará uma sequência de múltiplos itinerários de busca de ajuda, nas seguidas situações de violência enfrentadas, ao longo de uma ou de várias relações violentas (Sagot, 2000).
Marcados por dificuldades, estes caminhos e descaminhos foram descritos no Brasil (Meneghel, 2011) e vem subsidiando estudos no Es-tado (Negrão, 2011), e inspiraram a elaboração do Dossiê do Movimen-to de Mulheres do RS à CPMI. Há entre eles convergências na conclu-são de que há despreparo de agentes públicos para o atendimento às mulheres que buscam ajuda, pois desconhecem as normas que regem essa atenção e não estão sensibilizados para tratar nem com relações de gênero e nem com violência; que as poucas políticas existentes são frágeis, sem estrutura própria, e estão em sua grande maioria desarti-culadas, fragmentadas, carecendo de fluxos e protocolos; a legislação em vigor – Lei Maria da Penha, Lei da Notificação Compulsória, Lei do Assédio Sexual e Normas Técnicas - não é cumprida nem quantitativa nem qualitativamente à altura das demandas de atendimento. Ademais, ações de saúde voltadas para o HIV não dialogam com ações para a violência sexual, estabelecendo uma nítida perda de oportunidade para ofertar a atenção integral e multissetorial às mulheres e a quebra do ciclo da violência.
Os estudos apontam para a importância da criação e fortaleci-mento das redes de atenção às mulheres em situação de violência de forma a interromper e encerrar histórias reais de violações que come-çam na infância e seguem toda a vida. Com dezenas e talvez centenas de mulheres a percorrer esses serviços todos os dias, está dada a di-mensão do problema e a necessidade de solução.
Por que as redes de atendimento?
Segundo definição da Secretaria de Políticas para as Mulheres, as redes de atendimento são:
“a atuação articulada entre as instituições/serviços gover-namentais, não governamentais e a comunidade, visando à ampliação e melhoria da qualidade do atendimento; à
identificação e encaminhamento adequado das mulheres em situação de violência; e ao desenvolvimento de estra-tégias efetivas de prevenção” (SPM, 2009).
Este conceito tão nítido levou vários anos para ser elaborado e contou com os aportes de uma geração de experiências de várias le-gislações nacionais e internacionais23, cuja trajetória é importante regis-trarem. Nesta história breve, delegacias da mulher foram as primeiras políticas públicas para a violência contra as mulheres no Brasil, a par-tir de 1984 (São Paulo), e proliferaram nas décadas de 1980 e 1990.
No trabalho cotidiano, as equipes policiais, ao lado do movimento de mulheres presente em gestões de estados e municípios, passaram a defrontar-se com as lacunas na atenção. O risco de retornar para junto do agressor, os sofrimentos psíquicos e emocionais, os problemas de ordem econômica e social, os filhos, separação, pensão de alimentos, gravidez fruto de violência sexual, doenças sexualmente transmissíveis, HIV e Aids e, por fim, as desistências motivaram perguntas sem respos-tas em função da natureza desses serviços.
A experiência de países europeus e da América do Norte, como as casas abrigo ou albergues para mulheres vítimas de violência pas-saram então a ser adaptadas para o Brasil, enquanto foram surgindo os primeiros serviços de atendimento a vítimas de violência sexual e aborto previsto em lei (São Paulo, Código Penal de 1940). As redes locais co-meçaram a ganhar formato ao serem complementadas por serviços de orientação jurídica através das Defensorias Públicas, trabalho até então suprido unicamente pelo movimento de mulheres. No final da década de 1990 surgiram os primeiros centros de referência, locais para acolhi-mento, informação e encaminhamento das mulheres, no entanto entre 1985 a 2002, a criação de DEAMs e de Casas-Abrigo foi o principal eixo da política nacional de combate à violência contra as mulheres, com ênfase na segurança pública e na assistência social.
Ainda sob a vigência da Lei 9099/95, essas políticas ganharam um novo desenho nacional na década de 2000, com as Normas Técnicas do Ministério da Saúde, da Justiça e dos órgãos nacionais de políticas para mulheres. Mas persistiu a lacuna de uma lei nacional para definir o
23 No Brasil, as redes de atendimento às mulheres se baseiam numa legislação internacional - Convenção de Belém do Pará e na Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação à Mulher, na Constituição Federal, que prevê a proteção para pessoas em violência intrafamiliar, no Código Penal, que trata dos crimes contra a pessoa e os crimes sexuais, no Estatuto da Criança e do Adolescente, quando se trata de menores de 18 anos e na Lei Maria da Penha para a violência domestica e familiar, entre outras.
enfrentamento à violência contra as mulheres no Brasil. Com a criação da Secretaria Especial de Políticas para Mulheres (SPM), em 2003, e a definição de uma Política Nacional de Enfrentamento à Violência Con-tra as Mulheres as ações ganharam maior investimento e a política foi ampliada para promover a criação de novos serviços, os Centros de Referência e defensorias especializadas e de subsidiar a construção de Redes de Atendimento.
As redes de apoio surgem, portanto, como um segundo momento na linha da vida das políticas públicas para as mulheres no Brasil, a par-tir da metade da década de 1990. As quais focalizam a missão das de-legacias especializadas (prevenção, apuração, investigação e enqua-dramento legal), definem sua limitação pela sua natureza, demandando novos serviços no antes e no depois. As redes de atendimento, quanto à sua formação, absorvem a experiência colaborativa que o movimento de mulheres vinha realizando no acolhimento das mulheres desde 1970, prestando orientação e fazendo a defesa das mulheres que as procu-ravam, mas também em sua forma de atuação política. No entanto, a intenção de retirar das delegacias a função de portas de entrada, des-locando para centros de referencia e postos de saúde é um desafio que persiste, em razão da fragilidade das redes especializada e setoriais.
Após a Lei 11.340/2006, a atenção de caráter integral e multidisci-plinar passa a ser uma regra:
“A assistência à mulher em situação de violência domés-tica e familiar será prestada de forma articulada e confor-me os princípios e as diretrizes previsto na Lei Orgânica da Assistência Social, no Sistema Único de Saúde, no Sistema Único de Segurança Pública, entre outras nor-mas e políticas públicas de proteção, e emergencial-mente quando for o caso”(Capítulo III, Art.9º).
Este artigo diz que as mulheres em situação de violência devem ser protegidas quanto ao vínculo no trabalho e usufruir do atendimento quanto a doenças sexualmente transmissíveis e a AIDS nos casos de violência sexual. Na aplicação dessa legislação, algumas estudiosas explicam que atenção às mulheres deve ser multiprofissional e multi-disciplinar, o que significa o exercício da intersetorialidade das políticas públicas e também um novo olhar:
“... é necessária uma forma de agir com uma importante dimensão interativa, baseada na escuta, na orientação, no acolhimento, com ênfase na comunicação com a mu-lher usuária e entre os profissionais, na direção de proje-tos assistenciais negociados e construídos em conjunto para cada caso, tendo como referência a garantia de direitos e a emancipação (Lucas d’Oliveira ET AL, 2009) Para esse grau de resposta, fica evidente a necessidade de for-mação de profissionais para o atendimento adequado, a forfor-mação de uma rede e um compromisso forte com os direitos humanos.
A rede de atendimento à mulher em situação de violência, segun-do a Norma Técnica segun-dos Centros de Referência (SPM,2009) e outros instrumentos de políticas públicas, é composta pelos seguintes ser-viços: Centros de Referência (como portas de entrada e atendimento multidisciplinar), Casa Abrigo (para as mulheres em risco de vida e seus filhos), Delegacia Especializadas para o atendimento às mulheres (para registro da ocorrência e encaminhamento à justiça e MP), Defensorias para as Mulheres (para orientar sobre direitos e oferecer assistência jurídica gratuita), Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher (para acolher as representações e julgar os casos), Central de Atendimento à Mulher – Ligue 180 (atendimento telefônico para orienta-ção), Centro de Educação e Reabilitação ao Agressor (medidas de ree-ducação e tratamento), Serviços de Atendimento a Vítimas de Violência Sexual (cumprimento de Norma Técnica dos Agravos à Violência Sexu-al), que compõem a rede especializada; essa rede está articulada com as redes setoriais de assistência (Centros de Referência da Assistência Social/CRAS e Centros de Referência Especializados da Assistência Social/ CREAS), com o Sistema Único de Saúde e com o Sistema de Segurança Pública (Policia Civil, Militar, Guardas Municipais e Instituto Médico Legal).
Um conjunto de Normas Técnicas e de diretrizes nacionais orienta
Um conjunto de Normas Técnicas e de diretrizes nacionais orienta