No contexto do estuário do Minho não está ainda assegurada a existência de mecanismos que garantam, numa abordagem una e integrada, a preservação dos valores e funções. Assim, e de acordo com Teresa Fidélis (Fidélis, 2010), é necessário um processo de planeamento que:
embora centrado no objectivo funcional, perpasse toda a área e as diversas utilizações;
identifique uma visão, o diagnóstico, os objectivos e estratégias a adoptar, as oportunidades e desafios que se colocam;
esclareça os requisitos que garantam a concertação dos diversos instrumentos de política e de planeamento, e a articulação dos respectivos normativos na área do estuário;
promova um forte envolvimento dos utilizadores e do público numa plataforma participada de colaboração e co-responsabilização.
É também importante que o planeamento do estuário, articulando a evolução das práticas de gestão territorial e as questões da gestão dos recursos hídricos, resulte num instrumento efectivo e real de:
coordenação transversal e integração efectiva das várias actuações sectoriais;
criação de uma base técnica adequada;
mediação de prevenção e resolução de conflitos;
suporte da governação.
Desta forma, um Plano para o estuário do Minho deverá ter, como principais objectivos específicos:
Definir as medidas necessárias para a manutenção ou para atingir o bom estado ecológico do estuário, de acordo com o preconizado nas directivas comunitárias, em particular na Directiva Quadro da Água, e com o que está estabelecido nos novos Planos de Gestão de Região Hidrográfica do Minho, na parte portuguesa e na parte espanhola;
Definir regras de utilização do estuário, indicando as medidas de protecção e valorização dos recursos hídricos;
Definir regras e medidas de salvaguarda para a utilização da orla estuarina e de toda a região envolvente, tendo em consideração todos os outros instrumentos
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estratégicos aplicáveis, que permitam a gestão sustentada dos ecossistemas associados;
Definir medidas complementares e níveis diferenciados de protecção, fundamentais para a conservação da natureza e biodiversidade, sobretudo em áreas não abrangidas por estatuto de protecção;
Estabelecer os usos preferenciais, condicionados ou interditos, salvaguardando os locais de especial interesse urbano, recreativo, turístico, paisagístico, ambiental e cultural;
Garantir as condições para o desenvolvimento da actividade portuária e as respectivas acessibilidades marítimas e terrestres.
Um Plano para o estuário do Minho só faz sentido se for elaborado em conjunto, entre as autoridades portuguesas e as autoridades espanholas. A elaboração deste Plano requer ainda que seja assegurado um diálogo permanente entre as várias entidades com responsabilidades na governação do estuário, com os stakeholders e com a sociedade civil de forma a garantir que o Plano:
seja associado a um modelo de governação;
seja receptor de requisitos dos utilizadores;
seja orientador e condicionador da utilização do estuário;
defina um processo de monitorização.
Os principais desafios para a elaboração de um Plano para o estuário do Minho associam-se à multiplicidade, e até sobreposição, de instrumentos de ordenamento e de gestão na sua área de intervenção, bem como à sobreposição, real e potencial, de regimes condicionantes do uso do solo e do estuário. No mesmo sentido, a necessidade de promover a articulação coerente entre a protecção e salvaguarda dos recursos hídricos e os usos e ocupações do território, e a necessidade de compatibilizar interesses múltiplos e aspirações muito diversificadas, também se constituem como desafios para a elaboração deste Plano.
Por outro lado, as principais oportunidades da elaboração e aplicação de um Plano para o estuário do Minho resultam da identificação dos usos e actividades que interferem com o estado ecológico das massas de água e das normas e medidas para alcançar o bom estado ecológico; do envolvimento dos actores chave para a promoção da concertação de interesses e geração de consensos com vista a uma responsabilidade partilhada; da compatibilização das actividades económicas com as funções de protecção dos valores naturais e as actividades de recreio e lazer; da identificação de parcerias associadas a determinadas acções na gestão dos recursos hídricos e na governação em geral do estuário; e da cooperação local, regional e transfronteiriça.
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Em suma, um Plano para o estuário do Minho deverá ser um instrumento preventivo e mediador de conflitos e facilitador da obtenção de consensos. Este plano deve ser um dos principais suportes da governação do estuário do Minho, pelo que a sua elaboração deverá ser um processo dinâmico, eficaz e inovador, pois só assim cumprirá os seus objectivos.
Este Plano, embora específico e autónomo para o estuário, deve ser articulado com os novos Planos de Gestão de Região Hidrográfica, quer o da parte espanhola, quer o da parte portuguesa da bacia hidrográfica do rio Minho, que estarão brevemente aprovados e em vigor. Mais do que articulado, o Plano conjunto para o estuário do Minho, independentemente do tipo, terá de funcionar sempre como um complemento aos Planos de Gestão de Região Hidrográfica e a sua elaboração em conjunto poderá funcionar como um primeiro passo para a elaboração do próximo Plano de Gestão de Região Hidrográfica de uma forma conjunta.
4.5.2 Que tipo de Plano para o estuário do Minho?
A importância da elaboração de um Plano para o estuário do Minho é por demais evidente para a prossecução dos objectivos de desenvolvimento sustentável para este estuário. Embora sendo clara essa necessidade, tal como claros são os objectivos desse Plano, a grande discussão centra-se, assim, no tipo de plano a utilizar.
Na legislação nacional portuguesa, a Lei da Água (Lei nº 58/2005, de 29 de Dezembro) define a figura dos Planos de Ordenamento de Estuários, tendo, posteriormente, sido incorporados no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial como Planos Especiais de Ordenamento do Território (através da revisão introduzida com o Decreto-Lei n.º 316/2007, de 19 de Setembro). O Decreto-Lei nº 129/2008, de 21 de Julho, define o Regime Jurídico dos Planos de Ordenamento do Território (POE) e define-os como planos:
Especificamente dedicados aos estuários, incidindo sobre o plano de água, margens e orla estuarina (faixa de 500 metros em torno do estuário, conforme a legislação);
Integradores, porque visam a protecção dos estuários e a gestão integrada dos ecossistemas aquáticos e terrestres, bem como a orla estuarina;
Supletivos, de protecção e salvaguarda dos valores naturais dos estuários e orla estuarina;
Orientadores, porque definem regras e medidas de utilização dos estuários, estabelecendo usos preferenciais, condicionantes ou interditos;
De carácter multifacetado, porque são simultaneamente planos de ordenamento dos recursos hídricos e instrumentos de gestão territorial.
Contudo, e de acordo com o mesmo Regime Jurídico dos POE, o estuário do Minho não é obrigado, de acordo com a mesma legislação, a ter um Plano de Ordenamento de Estuário,
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pelo que surge também a figura do Plano Específico de Gestão de Água (PEGA), como um outro possível tipo de Plano a aplicar ao estuário do Minho.
A Lei da Água apresenta os Planos Específicos de Gestão de Águas como planos complementares dos Planos de Gestão de Bacia Hidrográfica e que podem ser de âmbito territorial, abrangendo uma sub-bacia ou uma área geográfica específica, como é o caso do estuário. Os PEGA podem ser também de âmbito sectorial, abrangendo um problema, tipo de água, aspecto específico ou sector de actividade económica com interacção significativa com as águas.
De acordo com a Lei da Água, os PEGA podem incluir medidas de protecção e valorização dos recursos hídricos para certas zonas e devem ter um conteúdo similar ao dos Planos de Gestão de Bacia Hidrográfica, com as necessárias adaptações e simplificações, e cumprir as demais obrigações que resultem da legislação em vigor.
Assim, a discussão centra-se no tipo de Plano a aplicar ao estuário do Minho, se um Plano de Ordenamento do Estuário, se um Plano Específico de Gestão de Água.
Ao ver o problema colocado desta forma, a primeira conclusão a que se chega é que o importante em termos de governação é a implementação de um destes dois tipos de Plano, independentemente de qual for o seleccionado, uma vez que a aplicação de qualquer um destes tipos de Planos é vantajoso para o estuário do Minho, embora possa ser mais ou menos vantajoso, consoante o tipo de Plano escolhido. Existem, portanto, prós e contras da aplicação de qualquer um destes tipos de planos.
Os POE conseguem integrar as questões de gestão territorial e de ordenamento com as questões de gestão dos recursos naturais e hídricos. Para além disso este tipo de planos é específico apenas para estuários, e o seu conteúdo e metodologia de elaboração e aplicação está definida por Decreto-Lei, num Regime próprio (Decreto-Lei nº 129/2008, de 21 de Julho), enquanto no caso dos PEGA, a legislação nada diz sobre a sua aplicação a estuários, embora também nada diga o contrário e deixe antever que possam ser aplicados nestes casos. Embora se admita que os PEGA possam funcionar como um complemento aos Planos de Gestão de Região Hidrográfica, o conteúdo dos POE é bastante robusto e abrangente, abarcando praticamente tudo o que será importante colocar num instrumento deste tipo, para o estuário do Minho. Além do mais, os POE têm um peso jurídico diferente, uma vez que, para além de regulatórios, são também vinculativos.
Por tudo isto, a figura do Plano de Ordenamento de Estuário será, talvez, a possibilidade mais viável de um instrumento de planeamento para o estuário do Minho, embora genericamente, dado o conteúdo do referido plano, devesse ser chamado de Plano de Gestão do Estuário do Minho. Deste, espera-se um plano inovador e prático, complementar ao Plano de Gestão de Região Hidrográfica, assente na cooperação transfronteiriça e realizado em
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conjunto com vista a uma responsabilidade partilhada no ordenamento e gestão deste estuário.