Planejamento e gestão governamental do desporto no Amazonas

Com a promulgação da Constituição de 1988, passou a vigorar no Brasil um novo modelo de planejamento das ações governamentais em nível federal, estadual e municipal, consubstanciado em três leis31 _{que regem o ciclo}

orçamentário brasileiro: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), todas de iniciativa do Poder Executivo, conforme dispõe a Constituição Federal e a Constituição do Amazonas nos artigos 165 e 157, respectivamente.

O Manual Técnico do Orçamento do Amazonas (2018b, p.11) define o Plano Plurianual como um “instrumento normatizador do planejamento de médio prazo de definição das macro orientações do Governo Estadual para um período de quatro anos”. Sua vigência inicia no segundo ano de governo e se estende até o primeiro ano do mandato governamental subsequente.

Conforme o artigo 157 da Constituição do Amazonas, a lei que institui o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Pode-se dizer que o PPA é a grande lei de planejamento do país, pois ela define, para um período de quatro anos, as grandes prioridades nacionais e regionais, com metas para cada área de atuação. Para aumentar a eficiência desse instrumento, o PPA é monitorado, avaliado e revisado anualmente para ser readequado à situação esperada no próximo ano.

O Plano Plurianual apresenta as estratégias e diretrizes básicas para a ação governamental, explicitando programas de governo com seus respectivos objetivos, categorias de despesa, suas ações e produtos com valor planejado e respectiva distribuição regional. O PPA faz o vínculo entre o plano estratégico do governo e os orçamentos de cada ano.

31 _{A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) veio} reforçar a integração entre os instrumentos legais de planejamento, comprometer a execução orçamentária com o planejamento e integrar a execução orçamentária e financeira.

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A orientação estratégica do Plano Plurianual deve ser construída de modo a expressar a visão de futuro do Estado, a estratégia de desenvolvimento do governo e os macrodesafios a serem superados, além de induzir a cooperação e a sinergia das secretarias na formulação e implementação do Plano.

A construção das estratégias deve ter como subsídios o diagnóstico da situação do país e do estado, as propostas de governo do candidato eleito, a síntese das estratégias de desenvolvimento constantes do plano plurianual federal, as Constituições Federal e Estadual, e a consulta à sociedade.

Além de elaborar a proposta do PPA, o governo do Amazonas também deve propor à Assembleia Legislativa do Estado a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é o instrumento normatizador de planejamento de curto prazo que estabelece as diretrizes orçamentárias para um exercício financeiro. Ela norteia a elaboração da LOA e compreende: as metas e prioridades da administração pública estadual; a projeção das receitas e despesas para o exercício financeiro; os critérios para a distribuição setorial e regional dos recursos para os órgãos dos Poderes do Estado e Municípios; as diretrizes relativas à política de pessoal; as orientações para a elaboração, execução e alterações da Lei Orçamentária Anual; as disposições sobre as alterações na legislação tributária; as políticas de aplicação da Agência de Desenvolvimento e Fomento do Estado do Amazonas; e as disposições finais.

A Lei Orçamentária Anual, que é o orçamento propriamente dito, é o instrumento no qual o governo detalha os propósitos e as ações para o período de um ano e para as quais fixa a despesa com base em uma receita estimada.

O orçamento público visa a atender vários fins, entre os quais:

Planejamento: o orçamento deve refletir a implementação do plano de médio prazo do Governo. As ações orçamentárias (projetos e atividades) devem resultar em produtos que contribuam para a consecução de objetivos dos programas de governo;

Controle dos gastos públicos: deve detalhar a especificação dos objetos de gastos de forma que se possa ter um controle sobre as despesas que estão sendo realizadas;

Gestão dos recursos: o orçamento deve especificar com clareza as ações orçamentárias, produtos e metas físicas com a finalidade de fornecer aos administradores e a comunidade em geral o conhecimento das tarefas a serem desenvolvidas para atingir determinado objetivo (AMAZONAS,2018b, p. 14).

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O orçamento público é uma lei que, entre outros aspectos, exprime em termos financeiros a alocação dos recursos públicos. Trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as decisões políticas, estabelecendo as ações prioritárias para o atendimento das demandas da sociedade, em face da escassez de recursos. É um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos físicos e financeiros, para determinado período, os programas de trabalho do governo, cujo ritmo de execução deve ser ajustado ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar sua contínua liberação.

No planejamento do orçamento público brasileiro é obrigatória a utilização da chamada Classificação Funcional-Programática, estabelecida pela Lei nº 4.320/64 e atualizada pela Portaria n. º 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Planejamento. Essa classificação surgiu da necessidade de melhorar a análise da tendência das despesas públicas, ao longo do tempo, de fazer projeções próximas da realidade e de estabelecer graus de comparação nas diferentes áreas econômicas e sociais. Assim torna-se possível acompanhar as despesas, as realizações do governo e o resultado final de seu trabalho em prol da sociedade.

A classificação funcional, composta de um rol de funções e subfunções pré-fixadas, servirá como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental, nas três esferas de governo. Trata-se de uma classificação independente dos programas. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados e da União, a classificação funcional permitirá a consolidação nacional dos gastos do setor público.

Sobre a classificação programática, compete a cada nível de governo a criação de sua estrutura de programas, adequada à solução dos seus problemas, e originária do Plano Plurianual. São os programas que traduzem as políticas públicas dos governos.

A seguir, com base na Lei nº 4.268/2015, que instituiu o Plano Plurianual do Estado do Amazonas para o quadriênio 2016-2019, será apresentada a definição de alguns termos para facilitar a compreensão do tema em análise.

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Art. 5.º Para efeito desta Lei, entende-se por:

I - ÁREA TEMÁTICA: retrata a agenda de governo organizada pelos temas das políticas públicas e orienta a ação governamental, por meio de um conjunto de Programas que contribuirão para a consecução dos Objetivos de Governo, considerando as demandas da sociedade; II - PROGRAMA: instrumento de organização da ação governamental que articula um conjunto de ações visando à concretização do objetivo nele estabelecido, sendo classificado como:

a) Programa Finalístico: pela sua implementação, são ofertados bens e serviços diretamente à sociedade e são gerados resultados passíveis de aferição por indicadores;

b) Programa de Gestão de Políticas Públicas: compreende as ações de gestão do governo relacionadas à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas;

c) Programa de Apoio Administrativo: engloba ações de natureza tipicamente administrativa que, embora colaborem para a consecução dos objetivos dos programas Finalísticos e de Gestão de Políticas Públicas, suas despesas não foram passíveis de apropriação;

III - AÇÃO: instrumento de programação que contribui para atender ao objetivo de um programa, podendo ser orçamentária ou não orçamentária, sendo a orçamentária classificada conforme a sua natureza, em:

a) Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo;

b) Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;

c) Operação Especial: despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não gera contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços (AMAZONAS, 2015Cc).

Destarte, a definição de programa está intimamente ligada à identificação e à solução de problemas ou ao atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade. As ações nele previstas englobam diferentes áreas de atuação do governo estadual e podem envolver diversas secretarias. Mensuram-se os programas por indicadores divulgados no plano plurianual.

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