O presente tópico tem como objetivo analisar se os usos e ocupações do solo urbano propostos pelo Plano Fortaleza 2040 estão de acordo com o rol de requisitos elaborados por esta dissertação para conformar o direito a cidades sustentáveis.
É importante, no entanto, afirmar que o Fortaleza 2040 não possui um planejamento de uso e ocupação do solo urbano definitivo, possuindo, sim, um Plano Mestre de Urbanismo e Mobilidade, cujo objetivo é gerar “[...] um item específico denominado Plano de Zoneamento dos Usos do Solo, formalizando assim o instrumento comumente usado para regulamentar esses usos e exercer o controle edificatório” (FORTALEZA, 2016, p. 215), também servindo como “[...] guia ou base para outras regulamentações públicas relativas à cidade e seu crescimento, como os controles sobre edificações” (FORTALEZA, 2016, p. 218).
Há, portanto, apenas um indicativo de qual será a base desse planejamento do solo urbano, até mesmo porque este Plano Mestre pode sofrer alterações técnicas e ainda não foi aprovado pelas instâncias legislativas, sendo, no entanto, como já referido, orientador de todo um processo formulado no Fortaleza 2040.
Desta forma, fica evidente que, para buscar as disposições de uso e ocupação do solo, há de se atentar para o presente no Plano Mestre de Urbanismo e Mobilidade, cujo conteúdo encontra-se nos volumes 3, parte I e II, Cidade Conectada, Acessível e Justa, do Fortaleza 2040, de modo que estas publicações serão o objeto da presente análise.
Também é importante afirmar que a análise não levará em conta a conformidade das disposições sobre uso e ocupação do solo do plano mestre em relação ao resto do Fortaleza 2040, nem em relação a outras legislações urbanísticas e ambientais do referido município. Certamente que uma análise mais contextualizada seria mais enriquecedora, mas ampliaria em excesso o objeto do presente trabalho. É, portanto, uma análise mais quantitativa (presença ou não dos requisitos encontrados para um planejamento do solo urbano conformador do direito a cidades sustentáveis) que qualitativa, apesar de tecer certos comentários qualitativos acerca de certos elementos presentes no citado Plano.
Da mesma forma, as limitações desta análise não visam afirmar categoricamente se os indicativos de zoneamento e planejamento do solo urbano propostos para o Fortaleza 2040 são efetivamente eficientes ou não, mas apenas se há a efetiva preocupação em conformar o desenvolvimento urbano sustentável em suas três dimensões, buscando, assim, também conformar o direito a cidades sustentáveis. A eficácia ou não deste tipo de disposição só pode ser auferida na prática, entretanto, o direcionamento do projeto pode, e deve, ser analisado antes de sua implementação.
Também é importante destacar que a análise ficará mais detida no texto das proposições para a dimensão espacial de Fortaleza do plano em análise do que aos mapas elaborados, até mesmo porque estes estão sujeitos a maiores modificações no decorrer do tempo, necessitando de aprovações por parte do Legislativo, enquanto a proposta de disposição espacial dos usos e ocupação do solo são da própria essência do projeto, fazem, assim, parte de sua natureza, podendo ser feita a análise em relação a este conteúdo.
Desta forma, serão analisadas a presença dos seguintes pontos no Plano Mestre Urbanístico do Fortaleza 2040: a) necessidade da participação popular na sua elaboração, implementação e fiscalização do planejamento do solo urbano; b) a utilização do zoneamento ambiental como base para elaboração do zoneamento urbanístico; c) estímulo ao uso misto da terra; d) combate à gentrificação de qualquer espécie; e) combate à especulação imobiliária; f) combate a presença de espaços vazios urbanos em áreas com infraestrutura adequada, especialmente com a utilização de ZEIS; g) dispor de espaços públicos nas mais variadas zonas possíveis; h) estimular o uso de transporte público e alternativo, como bicicletas; i) promoção da regularização fundiária; j) deve levar em conta os impactos possíveis a serem causados aos municípios vizinhos, às zonas rurais e de expansão urbana, especialmente quanto à questão social e ambiental.
De início, então, busca-se encontrar a previsão de mecanismos de efetiva participação popular106 no Plano Mestre do Fortaleza 2040.
Ao compulsar o documento, encontrou-se referência à participação popular no item “Governança” (FORTALEZA, 2016b, p. 304-306), onde são expostas a) a necessidade de criação de um Conselho Gestor do Plano de Acessibilidade e Mobilidade Urbana, a ser formado por membros dos diversos seguimentos interessados; b) a disponibilização de informações, com base na legislação em vigor; criação de sistema para receber sugestões; c) a submissão dos principais projetos de mobilidade urbana ao referido Conselho Gestor; d) a promoção da participação popular por meio de audiências públicas, seminários e fóruns; e) incentivo e indução da presença de técnicos junto aos vários grupos, entidades e/ou comunidades, objetivando o aumento do nível de discussão técnica para que possa haver o melhoramento das propostas elaboradas por esses grupos junto ao Poder Público.
106 De forma alguma a análise aqui feita refere-se à participação popular no Plano Fortaleza 2040 como um todo,
mas em relação ao presente no Plano Mestre e às referências nele contidas. Também é importante referir outros estudos, como o de Góis (2018) e Silva (2018a), que, ao analisarem o Fortaleza 2040, encontraram déficit na participação popular, mesmo com a disponibilização de audiências públicas, sítios eletrônicos com informações e espaço para sugestões etc.
Porém, esses pontos referem-se basicamente à gestão do Plano, e não à sua elaboração, que não traz nenhuma evidência ou maior referência de participação popular — assim, passa a ideia de ser um documento elaborado tecnicamente, sem maiores intervenções por parte dos habitantes e comunidades de Fortaleza.
Desta forma, diante desta ausência de participação popular na elaboração do Plano Mestre do Fortaleza 2040, não há como dar por presente este quesito de suma importância para evitar que o discurso técnico seja utilizado ao bel prazer do Poder Público, sem o cumprimento do dever de possibilitar a influência dos habitantes da cidade quanto aos rumos desta.
São encontradas algumas referências quanto ao respeito/antecedência ao zoneamento ambiental como plataforma do Plano Mestre, a exemplo da observância das áreas de proteção permanente (APPs) na elaboração do plano. Além disso, levou-se em conta as “intrusões de urbanizações na base natural”107
(FORTALEZA, 2016, p. 27-34), referência que é repetida na seguinte forma:
O Plano buscou tornar o verde existente onipresente em relação às futuras urbanizações, da mesma forma que cuidou da preparação de um novo processo de crescimento que venha a resgatar os recursos da natureza e ensejar diversificados padrões de convívio de residentes com esses recursos na forma de diversificados parques com variados lugares de acesso (FORTALEZA, 2016b, p. 131).
Neste ponto, o Plano demonstra que, pelo menos teoricamente, tenta obedecer ao quesito da utilização do zoneamento ambiental como base para o zoneamento urbano, devendo ser este realizado posteriormente àquele como forma de melhor preservar os recursos naturais e os ecossistemas locais.
Entretanto, o Plano Mestre não traz praticamente nenhuma especificação ou estudo sobre essas áreas de proteção, não havendo, inclusive, nenhuma referência sobre a presença de unidades de conservação ou a compatibilização com zoneamentos ambientais estaduais e/ou federais, tampouco sobre o disposto no Decreto n.º 4.297/2002 ou a qualquer outros estudos referentes a esta questão, de modo que, como afirmam Rech adir e Rech advandro (2012, p. 137), “[...] não há como aceitar que o zoneamento ambiental seja elaborado sem a cientificidade necessária a um instrumento de tamanha grandeza, que
representa a garantia de um meio ambiente saudável e, consequentemente, da própria vida como conhecemos”.
Assim, por não haver maiores referências quanto ao zoneamento ambiental no plano mestre, considera-se o quesito parcialmente prejudicado, apesar de tentar demonstrar a necessidade da obediência à proteção do meio ambiente natural em precedência à realização do restante do Plano.
Quanto ao incentivo aos usos mistos do solo urbano, o Plano Mestre oferece robustez. São vários os momentos em que há referência a esse tipo de utilização do solo, como, por exemplo, no centro da cidade, na zona central da cidade, na Aerolândia, nos projetos de bairros de ciência e tecnologia, na Praia de Iracema, zonas secundárias, entre outros (FORTALEZA, 2016a).
Segundo Góis (2018, p. 26), essa presença de uso misto do solo com a alta densidade populacional é marcante nas Unidades de Vizinhança conectadas por corredores de Urbanização Orientados pelo Transporte Público, que seria uma proposta baseada na ideia de cidade compacta, “[...] entendida pelo plano como um padrão de urbanização que articula usos do solo, em sua heterogeneidade e suas diferentes intensidades, de maneira articulada com os transportes, os centros de emprego, os serviços públicos e os centros de educação” (GÓIS, p.26-27).
Desta forma, tem-se por presente a diretriz de incentivo ao uso misto do solo urbano no Plano Mestre do Fortaleza 2040, fato que tende a reduzir o espraiamento e as consequências sociais e ambientais negativas na população dos centros urbanos, como aumento da poluição atmosférica e sonora, congestionamentos, e desperdícios de recursos naturais (MADANIPOUR, 2019, p. 6).
Questão relevante para o viés social do planejamento do solo urbano, a ausência de maiores referências a métodos capazes de combater o processo de gentrificação causou certa estranheza, pois vários pontos do Plano Mestre podem acarretar esse efeito, como a presença de novas áreas verdes urbanas, espaços públicos abertos e a proximidade de corredores de transporte público em áreas habitadas por populações de baixa renda, como é o caso das chamadas “Áreas de Oportunidades”, definidas pelo Fortaleza 2040 como
[...] parcelas individuais ou grupos de parcelas, sejam elas atualmente comerciais, residenciais ou industriais, e que são estrategicamente localizadas em situações de grande potencialidade de conectividade acessível. Assim, seriam retroadequadas as
situações atuais de baixo rendimento como desempenho urbano, sejam elas comunidades precárias com fortes demandas de melhorias contextuais, parcelas industriais em desuso, ou zonas decadentes, por não contar com estímulos nas regras de zoneamento vigentes. (FORTALEZA, 2016a, p. 85).
Ou seja, são áreas de urbanização precária, geralmente habitadas por pessoas de baixa renda, que devem receber inúmeras melhorias urbanísticas para que sejam integradas à cidade da melhor forma, gerando, possivelmente, valorização imobiliária e elevação do custo de vida local, ainda mais levando-se em conta a ideia de trazer para algumas dessas áreas os chamados “Bairros de Ciência e Tecnologia”, onde seriam localizadas empresas ligadas aos ramos tecnológicos (FORTALEZA, 2016a, p. 85-86).
Outra área com grande possibilidade de gentrificação é a da chamada Aerolândia Verde, cuja existência dependeria da transferência do aeroporto Pinto Martins para a zona metropolitana de Fortaleza e, em seu lugar, seria criando um amplo espaço verde com obras de requalificação local e construção de novos empreendimentos imobiliários, o que certamente valorizaria bastante a região.
São muitos outros os exemplos de áreas que podem estar sujeitas ao processo gentrificatório em Fortaleza, decorrente das medidas do Plano Mestre. Entretanto, pouco é falado sobre essa questão no documento e, em grande parte, essa abordagem é genérica, apenas apontando “[...] a necessidade de que gestores, empreendedores imobiliários, planejadores, advogados, proprietários de negócios e residentes deverão apoiar a meta da urbanização equitativa e de impedir perdas sociais” (FORTALEZA, 2016a, p. 259) e sugerindo, no caso dos Corredores de Urbanização, “[...] o engajamento dos grupos da comunidade e advogados da habitação social no processo de planejamento setorial executivo do Corredor, quando isto ocorrer, participando desde o início, o que ajudará a limitar este risco” (FORTALEZA, 2016a, p. 68).
Desta forma, não há como ter por presente o requisito da disposição de meios para tentar conter a gentrificação no Plano Mestre, visto que este pouco trata do assunto — quando o faz, é de maneira superficial, além de terceirizar o tratamento da questão para outras esferas políticas, não objetificando a abordagem do tema.
O combate à especulação imobiliária e aos vazios urbanos também não aparece com destaque no Plano Mestre. O Estatuto da Cidade dispõe acerca da obrigatoriedade da retenção especulativa, subutilização ou não utilização dos imóveis urbanos (art. 2º, VI, e), trazendo, para tanto, vários instrumentos de combate a estas situações, como parcelamento,
edificação e utilização compulsórios (DENALDI et al., 2017, p. 176), IPTU progressivo e desapropriação-sanção (FERNANDES, 2010, p. 58), direito de preempção (AVZARADEL, 2013, p. 209), usucapião especial urbana, entre outros. Nenhum dos referidos instrumentos, no entanto, aparece no Plano Mestre, nem como referência.
Apesar de fazer o diagnóstico de que o maior desafio a ser superado pelo Plano é a promoção da equidade física, proporcionando habitação acessível para toda a população da cidade, evitando remoções, eliminando áreas de risco e fortalecendo a vizinhança (FORTALEZA, 2016a, p. 252-253), o Plano Mestre refere-se apenas à inserção e conectividade destas áreas à cidade formal, o que, por si, é positivo. Porém, as medidas para tanto podem acarretar a própria saída destas comunidades das áreas em que se encontram, devido à especulação imobiliária e à gentrificação.
Boa parte do Plano Mestre adota estratégias de mercado para a requalificação urbana e aproveitamento da terra urbana vazia, como no caso da introdução de transporte público em áreas anteriormente desconectadas, que, entende-se geraria interesse de construtores para desenvolver a região (FORTALEZA, 2016a, p. 67).
Os efeitos negativos da abordagem mercadológica do Plano Mestre ficam evidentes com a referência já feita à possibilidade de processos de gentrificação em várias áreas da capital cearense, além diagnosticar a necessidade de ações para buscar um desenvolvimento urbano mais equitativo:
Em resumo, o Plano Mestre Urbanístico e de Mobilidade – Fortaleza 2040 aponta a necessidade de que gestores, empreendedores imobiliários, planejadores, advogados, proprietários de negócios e residentes deverão apoiar a meta da urbanização equitativa e de impedir perdas sociais. Isso pode ser definido como a criação e a manutenção de comunidades diversificadas, em termos econômicos e sociais, que sejam estáveis em longo prazo, por meios que possam gerar um mínimo de custos de transição que venham a recair sobre residentes vulneráveis e de baixa renda (FORTALEZA, 2016a, p. 258).
No entanto, o Plano Mestre não traz uma abordagem mais direta ou efetiva sobre a questão108, deixando seu tratamento apenas no diagnóstico e na esfera teórica, repassando a responsabilidade para outros atores políticos públicos e privados, de modo a evidenciar a
108 Há referência a um sistema de captação das mais valias do solo urbano geradas pela integração do sistema de
transporte a várias áreas da cidade, o que poderia ser utilizado para financiar habitação social e transporte, mas não há maiores detalhamentos de uma utilização mais efetiva deste instrumento, aparecendo mais como uma sugestão para o Poder Público (FORTALEZA, 2016a, p. 203-204).
ausência de conteúdo neste ponto e dar margem ao que já ocorre com vários planos diretores do país, onde boa parte dos instrumentos de política urbana e de intervenção espacial é delegada para outras leis, que, muitas vezes, nunca são criadas, tornando ineficaz a realização de uma urbanização mais justa.
Essa abordagem mercadológica entra em choque com partes do Plano Mestre, onde há a previsão de “Evitar abordagens com base em mercado para as urbanizações com propósitos de desenvolvimento comunitário” (FORTALEZA, 2016a, p. 258), como forma de proteger as conquistas das comunidades de menor renda, geradas pelas melhorias urbanísticas do Fortaleza 2040 — não estabelecendo, no entanto, estratégias para as chamadas áreas de oportunidades e zonas secundárias, habitadas por pessoas de menor renda.
Assim, o plano prevê maior atuação estatal em melhorias e projetos urbanos, mas nenhuma solução direta para evitar que a população mais vulnerável seja atingida pela especulação imobiliária, que tende a internalizar as externalidades positivas geradas por esse processo, pouco sendo abordado quanto à captação estatal das mais valias geradas por este ponto.
Inclusive, vale a menção de que o único termo relativo à especulação imobiliária presente no Plano Mestre do Fortaleza 2040 é “vazios especulativos”, no verbete sobre dispersão urbana no glossário da segunda parte do plano (FORTALEZA, 2016b, p. 330), nada mais sendo reportado neste sentido, o que, por si só, parece ser bastante sintomático.
Outros pontos ausentes no Plano Mestre são a promoção da regularização fundiária e a regularização das ZEIS109, fato também reportado na pesquisa de Góis (2018, p. 182) ao analisar o mesmo documento, deixando, assim, ausentes dois importantes instrumentos previstos no Estatuto da Cidade na busca de uma cidade socialmente mais inclusiva.
Neste ponto, é interessante notar a presença marcante e bem definida da utilização de operações urbanas consorciadas no Plano Mestre (FORTALEZA, 2016b, p. 210-211), instrumentos que, muitas vezes, são desvirtuados, objetivando mais a viabilização de empreendimento privados do que a democratização dos espaços públicos (BRASIL, 2016, p. 175). Assim, nota-se a predileção por dar contornos mais elaborados a um instrumento de política urbana cujo uso, se desvirtuado, pode gerar problemas urbanísticos graves, ao invés
de abordar instrumentos capazes de tornar a cidade mais inclusiva socialmente, fazendo, neste ponto, um silêncio eloquente.
Quanto à presença e valorização dos espaços públicos, o Plano Mestre apresenta inúmeras propostas para diversas áreas da cidade. Há mapas no projeto apresentando locais de requalificação de espaços públicos (FORTALEZA, 2016a, p.134-135), proposta de ampliação de áreas verdes urbanas (FORTALEZA, 2016a, p. 168-169) em várias áreas da cidade e até proposta de criação de novos espaços públicos, como no caso da transformação da área hoje ocupada pelo aeroporto Pinto Martins em área verde.
Há, também, uma proposta de sistematização da rede de parques urbanos com os novos projetos de urbanização e o sistema de transportes públicos, visando fornecer e tornar acessível à população espaços de lazer, entretenimento e celebração (FORTALEZA, 2016a, p. 230). Além disso, há a proposição para criação de novos centros de cultura, distribuídos geograficamente para permitir a acessibilidade da população de todas as regiões da cidade (FORTALEZA, 2016a, p. 240), havendo, inclusive, mapa dispondo sobre suas localizações (FORTALEZA, 2016a, p. 242-243).
Estes são apenas alguns exemplos do tratamento dado aos espaços públicos pelo Plano Mestre, de forma que tem-se por presente o referente quesito.
Outro ponto considerado presente no Plano Mestre é o estímulo ao uso de transportes públicos e alternativos, como bicicletas. Boa parte do documento trata justamente da integração das partes mais isoladas da cidade através de transporte público de fácil acesso aos habitantes, a exemplo dos corredores de urbanização orientada pelo transporte público (FORTALEZA, 2016a, p. 51-53).
Entre as várias propostas para estimulo a utilização do transporte público e alternativo, há planos para a ampliação de um sistema de BRT (Bus Rapid Transit) e bondes elétricos com os respectivos mapas de localização (FORTALEZA, 2016b, p. 118-130), além da previsão de prioridade para sistema de ônibus, veículos sobre trilhos e bicicletas na integração intermodal proposta (FORTALEZA, 2016b, p. 300), da ampliação e incorporação do sistema de ciclovias e ciclofaixas (FORTALEZA, 2016b, p. 264-265) e da previsão de bicicletários como parte da infraestrutura do sistema de mobilidade urbana (FORTALEZA, 2016b, p. 251).
Ainda há uma proposta para criação de zona de baixa emissão de poluentes, onde seria proibido o acesso de veículos que não atendessem a determinado nível de emissão de
poluentes (FORTALEZA, 2016b, p. 287), o que tende a desestimular a utilização de veículos individuais, podendo gerar benefícios sociais e ambientais para toda a cidade, além de redução dos gastos estatais na saúde.
Quanto à previsão os impactos possíveis a serem causados aos municípios vizinhos, em especial à região metropolitana, às zonas rurais e de expansão urbana, o Plano Mestre faz algumas referências ao assunto. Logo na primeira parte do documento (FORTALEZA, 2016a, p. 21-25), há referência a respeito de Fortaleza em seu contexto metropolitano, delimitando sua zona de influência e conectividade em um raio de 100km.
Além disso, ao falar sobre a Região Metropolitana, o Plano Mestre propõe que o aeroporto Pinto Martins seja transferido para lá (FORTALEZA, 2016a, p. 92), o que poderia gerar mais empregos no setor aeroviário. Prevê, também, em vários mapas (FORTALEZA, 2016b), certa integração do transporte público e de vias de mobilidade entre as cidades mais próximas a Fortaleza.
Entretanto, um ponto chama a atenção. O primeiro é a falta de abordagem acerca da possibilidade de haver espraiamento para essa região, em decorrência das obras de renovação urbana previstas no Plano Mestre, as quais, como já referido, o próprio documento admite poderem gerar gentrificação e dificuldade de acesso à terra urbana. Além disso, não há qualquer referência aos possíveis impactos ambientais. Desta forma, apesar de contextualizar Fortaleza em relação a sua Região Metropolitana, entende-se que esta é uma grave omissão.
Conclui-se, portanto, que o Plano Mestre do Fortaleza 2040 apresenta bons projetos para espaços públicos urbanos; usos misto da terra, de modo a reduzir os deslocamento, reduzindo a emissão de carbono e buscando dar maior acesso da população geral a centros de emprego e de incentivo ao uso de transporte público e alternativo. No entanto, não dispõe sobre mecanismos mais efetivos de combate à gentrificação, aos espaços vazios e à especulação imobiliária, de forma que pessoas de baixa renda podem continuar