O Artigo 165 da Constituição Federal de 1988 cria o Plano Plurianual (PPA) e o institui como o plano que definirá de forma regionalizada, os direcionamentos, objetivos e metas da administração pública (BRASIL, 1988). Assim, o plano plurianual (PPA) possui caráter político-estratégico e se torna o principal instrumento de planejamento governamental brasileiro devido à sua obrigatoriedade constitucional.
O PPA é o elemento central de organização da ação do Estado (PAULO, 2010). Para Afonso (1999), durante a constituinte, o PPA foi pensado em três etapas, primeiramente reunindo apenas os investimentos públicos; posteriormente, as despesas decorrentes destes investimentos; e por fim, as despesas de capital e relativas aos programas de duração continuada. O Plano Plurianual – PPA é criado para abranger o lapso temporal que vai do segundo ano do mandato presidencial ao primeiro ano do mandato subsequente.
A vigência do PPA inicia-se somente a partir do segundo ano de mandato. Com isso, pretende-se, principalmente, garantir a discussão do Projeto entre os atores, além de sua aprovação, e estabelecer um compromisso político que ultrapassa um único mandato executivo, possibilitando continuidade às políticas públicas (AMORIM, 2016, p. 50)
Para Beneton (2011), a vinculação do último ano de vigência do PPA ao primeiro período do mandado do sucessor é para evitar o “revanchismo” eleitoral, articulado pelo desmonte dos projetos e programas em andamento. Além disso, deve-se garantir a continuidade do serviço público. De acordo com o artigo 35, § 2º, inciso I das Disposições transitórias da Constituição Federal de 1988:
[...] o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato [...] subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (BRASIL, 1988).
E mais, o PPA:
[...] é quem traduz essas propostas de governo, elaboradas para o período eleitoral, em plano de governo, visando aos próximos 4 anos de gestão pública [...]. O plano é a materialização, em forma de documento legal, contínuo e dinâmico, do planejamento estratégico governamental. Em outras palavras, reúne as diretrizes estratégicas que entraram na agenda, orientando as ações do governo eleito, levando-se em consideração a realidade vivenciada e os anseios da sociedade. Nesse sentido, é um instrumento legal que expressa as escolhas do governo e da sociedade por meio de políticas públicas que se pretende implementar para a promoção do desenvolvimento [...] (AMORIM, 2016, p. 53).
Sendo assim, os PPAs constitucionalmente funcionam como o principal instrumento de planejamento público governamental brasileiro. Juridicamente, o PPA é um projeto de lei, que define os planos de execução para atingir o desenvolvimento e equidade socioeconômica.
Gerencialmente, a lógica de planejamento via PPA é concebida em três dimensões: a primeira é a dimensão estratégica, os são definidas as diretrizes, visão, missão e valores; tática, que contém os programas; e por fim, operacional, contendo as ações e o sistema de monitoramento do plano (AMORIM, 2016). Assim, o planejamento poderá ser mais eficiente, já que sua implementação dar-se-á mais facilmente, utilizando as noções do planejamento estratégico gerencial.
É imprescindível que o PPA seja articulado e construído a partir da necessidade de integração do sistema de planejamento, tanto horizontalmente, entre
os poderes executivo, legislativo, judiciário e áreas setoriais, quanto verticalmente, entre as ações das esferas federal, estadual, municipal e distrital, assim como as ações do setor público e privado. Sendo assim, o planejamento deverá ser construído com vistas à integração da estratégia de desenvolvimento em questão (SANCHES, 2006; BESSA et al. 2007).
O plano plurianual detém a responsabilidade de encampar os objetivos indicativos ou uma visão de Estado (planejamento de longo prazo); as políticas de governo (planejamento de médio prazo) e o orçamento anual (planejamento de curto prazo) (PAULO, 2010, p. 173). Corroborando, Calmon e Gusso (2002, p. 10), colocam que “o PPA foi concebido para desempenhar papel estruturador, organizador e compatibilizador de toda a ação governamental”. O PPA surge como uma forma articulada de constituir políticas de desenvolvimento.
Com o PPA, passou-se a edificar e consolidar um instrumento caracteristicamente de plano no país. Então, muito além de limitar-se ao atendimento de dispositivos constitucionais de forma genérica, pretende-se configurar como um instrumento de caráter gerencial, com compromisso com metas físico-financeiras, inserido em um contexto mais amplo de gestão pública estratégica (AMORIM, 2016, p. 56).
O PPA foi criado para se tornar um instrumento de planejamento e gestão estratégica, objetivando a integração entre o planejamento e a execução das políticas públicas (AFONSO, 1999). Assim, ele é um instrumento de planejamento estratégico ao estabelecer um compromisso político, que excede o mandato presidencial, que orienta para a formulação de leis orçamentarias e planos setoriais e regionais (PAULO, 2010).
Para Garcia (2000, p. 435) “[...] o PPA surgiu, portanto, em contexto no qual o planejamento governamental (de caráter normativo) estava em descrédito e sob forte crítica por parte dos ideólogos e defensores da onda neoliberal que se levantava poderosa”. Os planos plurianuais sucederam as tentativas de superação de problemas de curto prazo, através dos planos de estabilização do final da década de 1980.
O PPA deveria representar o plano estratégico de desenvolvimento, no entanto, o que se observa é que ele tem constituído apenas uma forma de representar as prioridades defendidas pelos governantes ou seu grupo político
(GARCIA, 2000). No entanto, sabe-se que este modelo não consiste na forma ideal de planejamento econômico, já que não institui um projeto de longo prazo.
Embora se reconheçam essas discrepâncias em relação aos objetivos do PPA, existem ações ordinárias que não demandam questionamentos ou escolhas dos governantes, eles devem realiza-las. Para Garcia (2000, p. 453) “[...] mal ou bem, integral ou parcialmente, com maior ou menor intensidade, mas tem de fazê- las”. Ações como infraestrutura pública, educação, saúde, pagamentos de beneficiários da previdência e assistência social, funcionalismo público, dentre outras.
Ainda permanece, de toda forma, o desafio de articular um verdadeiro processo de planejamento governamental, que excede as condições estabelecidas constitucionalmente, mas esforços para um desenho mais certeiro da elaboração dos planos e programas estratégicos.
4 ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO NO MARANHÃO
Neste capítulo apresentaremos o contexto do planejamento econômico no Maranhão, com uma discussão atrelada aos períodos recentes de governo. Ainda tratamos da apresentação das diretrizes estratégicas definidas para o Plano Plurianual 2012 – 2015 e considerações sobre o planejamento maranhense na atualidade, com alguns aspectos do PPA 2016 – 2019.