Política alimentar e o contexto internacional

A fome teve um destaque no início do século XX, pois passou a ser uma preocupação enfrentada por diversas nações após a Primeira Guerra Mundial, sobretudo no contexto europeu, onde as economias de diversos países foram afetadas pelo conflito. Fato que se agravou com a eclosão da Segunda Guerra Mundial, que teve um poder de destruição maior que sua antecessora.

A Segunda Guerra Mundial não se limitou ao território europeu, o que gerou impactos desastrosos no sistema econômico mundial. Com o fim do conflito o mundo bipolarizado foi cenário para uma disputa pela hegemonia política e econômica conhecida como Guerra Fria.

Para frear a expansão do domínio Comunista liderado pela URSS, os Estados Unidos centraram-se em fortalecer sua área de influência, em todos os continentes.

Para que fossem evitados quadros de instabilidade social e política, sobretudo nos países pobres, a fome e a miséria deveriam ser combatidos, através das cooperações internacionais; sendo assim, o combate à fome passou ser um elemento estratégico no campo de disputas pelo controle geopolítico.

Ao longo dos anos diversas organizações multilaterais e acordos internacionais surgiram como resultado de debate de temas como comércio internacional, desenvolvimento da agricultura, ajuda humanitária, dentre outros.

Em 1943, foi realizada a conferência de alimentação de Hot Spring nos Estados Unidos, convocada pelas Nações Unidas e foi um marco nesse novo envolvimento internacional em torno da questão da fome. As Nações Unidas pretendiam com essa

conferência debater estratégias para reconstrução do mundo pós Segunda Guerra, dado o cenário de destruição.

Uma das posições definidas na conferência foi a criação das Nações Unidas de uma comissão de alimentação e Agricultura, uma vez que a proposta era de garantir o mecanismo de cotas alimentar para que cada país em que a sua soberania alimentar não tivesse sido aprovada.

Food and Agriculture Organization (FAO)8, que surgiu em 16 de outubro de 1945, com uma ativa participação do Brasil, foi considerada a principal iniciativa de articulação para elaboração e planejamento de estratégias contra fome, ao nível Global. No ano de 1945, em Quebec, no Canadá, fundou-se a FAO, organismo internacional que tinha por objetivo discutir problemas relacionados à agricultura e à alimentação. Assim, uma disputa política entre as recém-criadas organizações intergovernamentais já era observada como um reflexo do embate político em busca da hegemonia: enquanto surgiam organizações que, como a FAO, entendiam a alimentação como direito humano, outras instituições como o FMI e o Banco Mundial (dentre outras Instituições de Bretton Woods), entendiam que a segurança alimentar seria garantida por mecanismos de mercado (BURITY et al., 2010, p. 11). Dessa forma, a criação da FAO pode ser entendida como um marco no tratamento da pobreza no pós-guerra, visto que nos períodos anteriores a pobreza era naturalizada e aceita. Assim sendo, a criação da organização representou um marco institucional no tratamento do problema via políticas públicas.

O artigo vinte e cinco da Declaração Universal dos Direitos Humanos preconiza que: “[...] Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si à sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação” (ONU, 1948, p.76)9. O artigo aprovado na assembleia-geral das Nações Unidas de 1948 foi o primeiro a reconhecer o direito à alimentação como uma obrigação Interativa de todos os Estados no âmbito nacional e da comunidade de Estados Nações.

1.2.1 A política de ajuda alimentar do Programa Alimentar Mundial (PAM)

De acordo com Nascimento (2016, p. 27), o PAM é a maior instituição multilateral10 no que tange a ajuda alimentar internacional.

9 _{Cartilha de direitos humanos das Organizações das nações Unidas. https://nacoesunidas.org/wp-}

content/uploads/2018/10/DUDH.pdf

10 _{O conceito de Multilateralismo é intrinsicamente ligado ao estudo das relações internacionais, com o}

advento da globalização com assuntos emergente que foge à esfera estatal, a ação multilateral se torna na tomada de decisões, que não seja mutuamente desagradáveis para os atores no sistema internacional. (Nascimento, 2016, p. 18)

As origens do PAM estão vinculadas a um fornecimento do caráter institucional e multilateral do regime de ajuda alimentar internacional, uma vez que há preocupação por parte dos Estados em criar instituições de combate a fome no mundo.

“Embora o PMA seja resultado de fortalecimento da preocupação com a fome no mundo nem sempre essa preocupação esteve tão latente dentro do regime internacional de ajuda alimentar. Em seus primeiros anos ajuda alimentar era impulsionada pela urgência desse tipo a residentes agrícolas, ou seja, estava intimamente ligada a preocupação econômica dos países doadores embora o fator também estiver presente (mesmo que em escala menor).” (NASCIMENTO, 2016, p. 27).

Duas reuniões na década de 1940 originaram no regime de ajuda alimentar. Franklin Delano Roosevelt, então o presidente dos EUA, em maio de 1946, havia convocado uma reunião que estabeleceria as bases para a criação das FAO; um acordo assinado em Washington, em novembro do mesmo ano, criou assistência e habilitação das Nações Unidas (UNRAA)11. Cabe ressaltar que ambas as instituições representavam apenas uma temática, dentre várias abordadas.

A FAO é uma organização que, em sua criação, possuía princípios e diretrizes com a finalidade de eliminar excedentes agrícolas; também conhecido como princípios de disposições de excedentes, foram criados pelo subcomitê de disposições de excedentes, em 1954. Considerada como uma das primeiras experiências multilaterais de ajuda alimentar, serviu de base para as atividades do PAM.

Ainda de Acordo com Nascimento (2016, p. 28), os EUA, em 1954, criaram a PL 480, que colocaria o país como o principal doador da ajuda alimentar internacional. Essa PL 480, para além da ajuda alimentar, preocupava-se com a necessidade de escoamento de excedente e a abertura de mercado exterior.

“Em seu princípio, a ajuda alimentar foi constituída tendo em vista uma ligação estreita com o mercado mundial de alimentos. Essa primeira época do regime internacional de ajuda alimentar esteve fortemente ligada aos interesses, à influência e ao poder hegemônico dos EUA que, desde o início, se destacaram com o ator principal. A transferência de ajuda alimentar era vista como um regime de comércio subalterno, aberta à prática de dumping pelos países doadores.” (HOPKINS, 2009; RUTTAN, 1993, apud Nascimento 2016 p. 28). “Durante as décadas de 1950 e 1960, os EUA, como ator dominante do mercado agrícola internacional, também realizava o esforço de manter reservas de grãos com o intuito de estabilizar os preços internacionais. Os estoques administrados e mantidos pelo governo eram necessários frente ao problema da superprodução pelo qual passava o setor agrícola do país. As compras governamentais dos excedentes de produção (que preenchiam esses estoques) garantiam, principalmente, que os preços das commodities permanecessem a níveis competitivos e satisfatórios e não estivessem

vulneráveis à volatilidade da oferta de alimentos no mercado internacional […].” (LIMA, 2016, p. 195).

Considerando a hegemonia estadunidense, que influenciava diretamente as políticas internacionais, incluindo a ajuda alimentar, ficam evidenciados os interesses econômicos dos países donatários. De acordo com críticas acadêmicas acerca do modelo de ajuda estabelecido, os interesses econômicos dos países donatários eram retratados nos próprios textos, que definiam os princípios fundamentais do plano de ajuda alimentar. Eram quatro os princípios, os quais foram extensamente criticados pela sociedade civil organizada dos países donatários.

O primeiro princípio rezava que os alimentos fornecidos viriam de estoques regulares de excedentes de produção de nações doadoras; o segundo versava acerca das remessas de alimento, que deveriam complementar a importação dos países destinatários; já o terceiro princípio preconizava os arranjos ad hoc ou compromissos de curto prazo, sensíveis à economia dos países donatários; finalmente, o quarto princípio tratava o objetivo de levar o alimento diretamente à fonte consumidora, ou seja, à população faminta dos países receptores.

Partindo dessas premissas constituídas nos anos 1950, já em 1970 a crítica ao modelo adotado de ajuda alimentar ganhou força. Para alguns grupos da sociedade civil, nos países doadores esse modelo era assistencialista e enfraquecia ainda mais os países receptores da ajuda, uma vez que não estimulava a solução do problema e sim criava dependência. Fomentou-se, então, a ideia de que a ajuda alimentar deveria ser um instrumento pró-desenvolvimento das nações receptoras. Sob a influência das ações da sociedade civil organizada dos países donatários, a ONU estabeleceu novos encargos ao PAM.

As críticas estabelecidas no debate sobre o PAM se materializaram no questionamento direto aos princípios básicos da ajuda alimentar. Tais críticas se mostraram preocupadas com as influências de setores de interesse do mercado, dos países doadores. Nesses países, importantes donatários/exportadores, ao intervirem nas políticas internas em prol da redução da área de plantio, como foi o caso de EUA, Canadá e Austrália, geravam insatisfação com os custos da produção de excedentes. Ao reduzir a área de cultivo, consequentemente, não haveria excedentes, e, dessa forma, ameaçava os estoques regulares necessários à ajuda alimentar, interrompendo o processo.

O princípio da complementaridade de importações foi o foco das críticas da ajuda oriunda dos países ricos. Segundo as referidas críticas, esse princípio lesava a balança comercial dos países receptores, uma vez que a orientação da ajuda tinha como

característica o desconto na venda de alimentos, e não a substituição de importações; os países receptores converteriam o recurso economizado através da ajuda, em ações desenvolvimentistas. Outra preocupação em relação a esse princípio seria o impacto negativo na produção local do país receptor, estimulando a dependência internacional.

A utilização da condição de ajuda alimentar em curto prazo poderia ser usada como instrumento de manipulação política e econômica de um país doador sobre um país receptor. Esse foi o mote da crítica ao terceiro princípio, visto que os primeiros concediam ajuda segundo seus interesses de mercado e de estado. O quarto princípio foi criticado devido à ajuda destinada ao consumo direto da população em situação de fome; ao contrário do modelo desenvolvimentista, que exige projetos estratégicos na cadeia de produção, essa ajuda conduziria ao desinteresse dos estados receptores em desenvolver o mercado interno de alimentos, levando ao desestímulo da produção agrícola, devido à redução do consumo dos produtos oriundos desta matriz, o que seria um fator de estímulo à corrupção.

Dois fatos podem ser evidenciados como exemplos de outros fatores que influenciaram o regime de ajuda alimentar:

“Outros fatores ao longo do tempo, foram impactantes no que diz respeito à constituição do regime de ajuda alimentar internacional, dentre os quais, convém destacar dois principais: a Food Aid Convention (FAC) e a finalização da Rodada do Uruguai no âmbito do Acordo Geral de Tarifas e Comércio.”(NASCIMENTO, 2016, p. 34).

Nascimento (2016, p. 36), tomando como referência segundo o relatório da 11ª Sessão da Conferência da FAO, realizada em dezembro de 1961, assinala que o PAM, então, teve impacto positivo sobre a promoção da produção agrícola em países em desenvolvimento. Essa 11ª Seção avaliou o contexto mundial sobre os alimentos e a agricultura e atribuiu à redução da expansão agrícola no mundo entre 1960 e 1961 a causas climáticas; apontou ainda para continuação do problema nos anos seguintes, sinalizando uma distorção entre a expansão demográfica, sobretudo em países em desenvolvimento e a oferta de alimentos, com redução da produção per capita destes itens na América Latina e na África a níveis inferiores aos da Segunda Guerra.

Outras preocupações abordadas na Conferência, dentre essas se citam a questão da deterioração dos termos de troca de produtos agrícolas em relação a manufaturados, bem como a instabilidade de valores de mercado; houve destaque para a necessidade de planejamentos cuidadosos para promover a integração ao desenvolvimento econômico e a agricultura nos países menos desenvolvidos. Juntamente com esses apontamentos, o fato dos países desenvolvidos reduzirem sua produção de excedentes através de políticas

agrícolas protecionistas resultava num insatisfatório fornecimento de alimentos a partir desta origem.

Assim, pode-se observar que:

“Os problemas apresentados pelo relatório requeriam, então, a criação de um mecanismo multilateral que pudesse lidar de maneira coordenada com a questão dos excedentes agrícolas nos países desenvolvidos e com a deficiência alimentar nos países em desenvolvimento, a fim de proporcionar resultados mutuamente vantajosos e minimizar consequências danosas. O plano para isso [...] foi apresentado à comunidade internacional por George McGovern, diretor do programa estadunidense Alimentos para Paz, da administração Kennedy.” (NASCIMENTO, 2016, p. 39).

A política de ajuda alimentar dos EUA, se deu com a reformulação do PL 480, através de um projeto intitulado FOOD FOR PEACE ACT (alimentos pela paz). Esse projeto causou um dissenso no Congresso, conflitando a posição de dois entre os principais grupos: os que se interessavam pelo escoamento de excedentes e os que pretendiam transformar o projeto em ferramenta da sua política externa.

A seguir tece-se uma reflexão sobre o Brasil no contexto da política externa de 1930-1964, momento no qual se começa a pensar em alimentação estudantil no país, sendo esse é o tema basilar desta dissertação.