De acordo com Costa (2010), o Brasil apresenta uma forte tendência à concentração econômica no eixo dinâmico por conta das vantagens locacionais ditadas pelo mercado e pela guerra fiscal. Para o autor, uma política central deve coordenar o processo de ordenamento territorial de desenvolvimento brasileiro, diante das forças centrífugas que tendem a segmentar a economia em regiões marginalizadas e prósperas no comércio internacional. Neste sentido, acredita-se que o APL se constitua como um promissor instrumento de política econômica de Desenvolvimento Regional21, ao fortalecer e desenvolver todo um sistema sócio produtivo.
A Política de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais surge como estratégia para o desenvolvimento nacional, em razão da necessidade em articular as ações de apoio integrado através de atuações conjuntas entre os órgãos (BRASIL, 2004b), principalmente como forma de estimular e reorganizar o Planejamento Regional mediante o fomento as pequenas e médias empresas. A principal justificativa utilizada para diferenciar esta de outras políticas de fomento às micro e pequenas empresas se baseia na maior efetividade de ações quando direcionadas a um grupo de produtores e instituições em uma área com os atributos do “Território de Planejamento”22
, e não as unidades produtivas ou empresas individualizadas.
Em abril de 2003, deu-se início um movimento em favor aos APLs, endossado pelo então recente Grupo de Trabalho informal criado naquele ano, e composto por representantes de diversos ministérios e outras instituições. Por meio do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC)23, a Política de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais foi institucionalizada e, por consequente, constituiu-se o Grupo de Trabalho Permanente sobre APL (GTP-APL) de caráter interinstitucional, com participação de organizações
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A SUDAM possui um Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) que permite o financiamento de ações de implantação, fortalecimento e melhoria de APLs estratégicos. Gestores responsáveis pelo Desenvolvimento Regional tem se preocupado, cada vez mais, em como a abordagem do APL pode se inserir à política de planejamento.
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A concepção de “Território” está aqui atribuída ao discurso do Desenvolvimento Territorial adotado pelo Estado. Aprofundaremos a discussão sobre a proposta de desenvolvimento local, particularmente em sua abordagem territorial e dedicada às aglomerações produtivas, no próximo capítulo.
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Através da Portaria Interministerial de número 200 de 03 de agosto de 2004, reeditada em 24 de outubro de 2005, 31 de outubro de 2006 e 31 de abril de 2008.
governamentais e não governamentais24. A estrutura de gestão da Política de Apoio aos APLs ocorre por meio de três instâncias: Conselhos de Política (com reuniões semestrais), Grupos Técnicos (com reuniões mensais) e Secretaria Executiva. O Conselho de Política corresponde a instância superior das decisões, composto pelos participantes do GTP APL.
Deste modo, deliberaram-se as seguintes ações: identificação de possíveis APLs, definição de critérios para ações em conjunto, proposição de modelos de gestão multissetorial, construção de um sistema de informações para o gerenciamento das ações e elaboração de um Termo de Referência com aspectos conceituais e metodológicos relevantes para a implantação da política em todo o país (BRASIL, 2004b). Em 2004, ocorre a consolidação desta política a partir da elaboração e publicação em referência, que expõe os seguintes objetivos apresentados no Quadro IV:
QUADRO IV – OBJETIVOS ESPECÍFICOS DOS APLs
- O desenvolvimento econômico;
- A redução das desigualdades sociais e regionais; - A inovação tecnológica;
- A expansão e a modernização da base produtiva; - O crescimento do nível de emprego e renda;
- A redução da taxa de mortalidade de micro e pequenas empresas; - O aumento da escolaridade e da capacitação;
- O aumento da produtividade e competitividade; - O aumento das exportações.
Fonte: BRASIL, Termo de Referência para Política Nacional de Apoio ao Desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais, 2004, pág. 09.
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O GTP-APL é composto por representantes do Ministério do Desenvolvimento, da Indústria e do Comércio Exterior, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Ciência e Tecnologia e Ministério da Integração Nacional, Ministério do Trabalho e Emprego, Ministério de Minas e Energia, Ministério da Educação, Ministério do Turismo, Ministério da Fazenda, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério do Desenvolvimento Agrário, Caixa Econômica Federal, BNDES, CNPq, SEBRAE, Basa, IPEA, FINEP, Banco do Nordeste Brasileiro, Banco do Brasil, Agência de Promoção de Exportações e Investimentos (APEX), Inmetro e Embrapa. Entraram posteriormente: IEL, Conselho Superior do Movimento Brasil Competitivo, Codevasf, Banco Bradesco, Suframa, CNI, Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT), SENAI e Fórum Nacional de Secretários Estaduais de Assuntos de Ciência e Tecnologia.
Para isso, a estratégia de atuação sugerida pelo Termo baseia-se, primeiro, no reconhecimento e valorização da iniciativa local expressa pelo “Plano de Desenvolvimento” de cada APL e, segundo, na articulação e intervenção de políticas públicas para melhoria de aspectos necessários na generalidade dos APLs.
No levantamento realizado em 2005, pelo GTP APL, foram identificados 957 arranjos, em vista disso, verificou-se então a necessidade em ampliar a atuação do Grupo, dada a grande extensão territorial do país e o elevado número de arranjos para dar suporte. O cadastro é constituído pelo mapeamento dos aglomerados produtivos e alguns são selecionados para receber apoio prioritário. Os responsáveis pelo APL escolhido, por sua vez, deverão apresentar um Plano de Desenvolvimento Preliminar25, orientado por um Modelo sugerido pelo GTP APL e enviado à Secretaria Executiva para que o Grupo Técnico analise. Caso obtenha um parecer favorável, as instituições parceiras serão chamadas para articular-se ao Plano e contribuir com seus instrumentos de apoio. Por fim, um Plano de Desenvolvimento Final será criado incluindo os projetos específicos referentes a cada instituição “parceira”.
O cadastro pretende ser anual, enumerando as localidades que apresentem uma abordagem de APL em todo o Brasil. Em vista disso, alguns critérios foram definidos durante a etapa piloto: não ultrapassar dezessete APLs por estado, ter ao menos um por região e planejar uma melhor forma para distribuição territorial e setorial. Além disso, há o acompanhamento dos APLs cadastrados por meio de um sistema informatizado, monitorado pelo Grupo Técnico.
Conforme o Termo de Referência Nacional para APLs (BRASIL, 2004b), cada Plano de Desenvolvimento Final deve ser construído necessariamente pelos “atores locais”, mas não exclusivamente. A partir da contextualização e do diagnóstico do arranjo deve ser descrito o uso de tecnologia e requerimentos sociais e institucionais presentes, conter uma lista de projeto de investimento em médio prazo, expressar de forma clara os resultados esperados, mecanismos de monitoramento e avaliação, conter ações necessárias para atingir os resultados, contar com a contrapartida dos “atores” envolvidos e explicitar os investimentos locais surgidos no APL.
O Observatório Brasileiro de APL possui em sua “Rede dos APLs” um banco de dados que inclui as melhores práticas no desenvolvimento produtivo, na governança, na
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O Plano deve apresentar, entre outras informações, os desafios, as ações já realizadas e os investimentos que precisam ser feitos.
cooperação, no acesso ao mercado nacional e internacional, na capacitação e no acesso aos serviços financeiros26. Nesta perspectiva, o GTP APL criou a Comunidade do Plano Nacional de Capacitação para Gestores de Arranjos Produtivos Locais (PNC), reunindo informações sobre arquivos e cursos que possam auxiliar na gestão do APL27.
Com o objetivo de melhorar o monitoramento e impulsionar a Política, adotaram-se mecanismos para o acolhimento de projetos e envolvimento de instituições estaduais com o objetivo de estimular as lideranças dos APLs na elaboração dos Planos de Desenvolvimento de cada arranjo e de sua articulação institucional. Assim, para cumprir esta função foram criados os Núcleos Estaduais de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais (NEAPL), responsáveis em induzir as demandas dos APLs e articular diversas instituições de apoio, chamadas de parceiras.
Parte-se da ideia de que possa existir previamente um esboço de APL nos territórios, um arranjo em potencial já existente, que venha a ser identificado e fortalecido pela Política Nacional via Núcleos Estaduais. De acordo com a abordagem mais usual nas políticas públicas, é possível reconhecer a existência de um APL a partir de um número significativo de “empreendimentos” e de indivíduos que atuem em torno de uma atividade produtiva predominante, com expressões de cooperação e de governança local, que possam incluir pequenas, médias e grandes empresas (BRASIL, 2004b). Por isso, para identificar um Arranjo Produtivo Local, pressupõe-se a existência de alguma articulação entre os produtores em torno de uma determinada atividade produtiva no território, isto é, em torno de aglomerações produtivas em função de um Pacto Territorial para o Desenvolvimento, como foi apresentado no primeiro capítulo.
De acordo com Costa (2010), existe uma confusão conceitual ao considerar cadeias produtivas ou simples aglomerações produtivas como APLs consolidados, pois existiria uma banalização no uso do termo, transformando-o em uma panaceia para o desenvolvimento. Por isso, o “Território” é fundamental na formação e sustentação de cooperações e de governança local no desenvolvimento crescente e sustentável de atividades ao longo do tempo. Deste modo,
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Disponível em <http://portalapl.ibict.br/banco_melhores_praticas/bmp.html>. Acesso em 16 de março de 2014.
27
Disponível em <http://redeapl.ibict.br/communities/service/html/communityview?communityUuid=91f2afdf- c9c4-4edc-a6df-8b7e4ed6e2cc>. Acesso em 15 de junho de 2014.
Concentrações territoriais de firmas, associações e outras unidades engajadas num mesmo ramo de atividade ou atividades correlatas que sirvam de suporte a um setor ou setores de determinado local, podendo desse modo gerar vantagens para particulares e pequenas empresas a partir da existência de economias de aglomeração, competição, cooperação e da ênfase em ligações internas com o engajamento de instituições locais fazendo, desse modo, com que firmas ou associações ganhem mercado e possam inclusive se colocar no mercado internacional saindo do local para o global. (CARVALHO apud NETO; TEIXEIRA, 2010, pág. 07).
Segundo o Portal do Observatório Brasileiros de APLs28 (OBAPL), não existe uma estrutura rígida na organização de um arranjo, desde que se respeite sua estrutura produtiva, cultural, social e política e que se venha a ter algum tipo de governança. Cabe destacar que todos os envolvidos não possuem nenhum vínculo estatutário ou contratual e que podem ser representados por entidades de caráter jurídico, como associações, sindicatos ou cooperativas.
Além do MDIC, os outros Ministérios assumem a Política junto a um conjunto de instituições que compõem o GTP-APL. Destacaremos abaixo os principais “parceiros” da Política Nacional, apresentando um painel de como se organizam e quais instrumentos podem ser utilizados na Política de Apoio aos APLs:
1 – SEBRAE: tem entre seus objetivos estimular os processos locais de desenvolvimento por meio da conexão entre o arranjo e o mercado. A funcionalidade econômica do território parte do desempenho desses arranjos produtivos e seu sucesso dependem da disponibilidade dos recursos locais e do grau de cooperação e eficiência dos sujeitos locais. De acordo com Silva, Takagi e Santos (2008), o SEBRAE propõe uma concepção de desenvolvimento territorial baseada nos APLs, desde que apresentem uma especialização produtiva e mantenham algum vínculo com o território e seus sujeitos locais. De acordo com os autores, tal aglomeração produtiva no território se aproximaria da noção de
clusters utilizada na microeconomia neo-schumpeteriana para “designar um aglomerado de
empresas que estabelecem mecanismos de cooperação e competição não predatória entre si em torno de determinados mercados” (pág. 175 e 176). O SEBRAE disponibiliza vários programas e cursos de capacitação para as instituições e produtores.
2 – Banco do Brasil – o Banco parte da concepção de APL baseada em uma concentração de agentes (empresas, associações, cooperativas) em um mesmo território, operando em atividades produtivas correlacionadas e que apresentam vínculos expressivos de
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interação, cooperação e aprendizagem. Teriam como objetivo o desenvolvimento econômico e social e se caracterizariam pelo modo de aglomeração, governança, diversidade de instituições atuantes, protagonismo local, empreendedorismo e capital social29. O Banco possui linhas de créditos exclusivas para participantes de APLs, como o BB Giro Automático, BB Giro Rápido e Capital Giro Mix Pasep (BRASIL, 2004b) e um canal virtual chamado de Vitrine APL, com o intuito de divulgar os produtos, além de promover o associativismo e o cooperativismo.
3 – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – o BNDES acredita que para a instalação da Política, as empresas devem buscar vantagens competitivas locacionais estáticas segundo o documento “Arranjos Produtivos Locais e Desenvolvimento” (SANTOS; DINIZ; BARBOSA, 2004), sendo elas basicamente: terras agrícolas e minas em condições competitivas associadas à boa logística de transporte; “mão-de-obra” não qualificada e muito barata; e incentivos fiscais (BRASIL, 2004a, pág. 34). O BNDES possui o Programa de Apoio ao Fortalecimento da Capacidade de Geração de Emprego e Renda (PROGEREN), responsável por empréstimos a micro, pequenos e médias empresas em APLs pré-selecionados pelo Banco.
4 – FINEP – a “empresa pública” esta vinculada ao MCTI e possui como objetivo promover o desenvolvimento econômico e social do Brasil por meio do fomento público à Ciência, Tecnologia e Inovação em empresas, universidades, institutos tecnológicos, entre outros30. Disponibiliza financiamento, incentivo fiscal, subvenção econômica, capacitação e bolsas para instituições que apoiem os APLs. O FINEP integrou os APLs no Programa de Incentivo à Inovação nas Empresas Brasileiras (Pró-Inovação), de apoio aos custos do desenvolvimento de ações de pesquisa, desenvolvimento e inovação anteriores à produção, e no Programa de Apoio à Pesquisa e à Inovação em Arranjos Produtivos Locais (PPI-APLs), que pretende criar APLs mais competitivos.
5 – CNPq – O Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico vem através do Programa de Capacitação de Recursos Humanos para Atividades Estratégicas
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Disponível em
<http://www.bb.com.br/portalbb/page83,108,7532,8,0,1,2.bb?codigoNoticia=3390&codigoMenu=123&codigoR et=2559&bread=1_5>. Acesso em 16 de março de 2014.
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Disponível em <http://www.finep.gov.br/pagina.asp?pag=institucional_empresa>. Acesso em 16 de junho de 2014.
buscar melhorar a competitividade das empresas, que podem ser apoiadas por universidade e institutos de pesquisa (BRASIL, 2004b).
6 – MI - O Ministério da Integração Nacional incluiu o modelo de APL em seu Plano Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) como instrumento de dinamização econômica. Desta forma, vinculou os arranjos em programas como: Promoção de Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais (PROMESO) que tem como objetivo implementar uma infraestrutura e estimular o associativismo e o cooperativismo; Promoção Econômica e Inserção Econômica de Sub-Regiões (PROMOVER) que visa estimular os arranjos produtivos através da capacitação, treinamento e ampliação de parcerias; o Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semiárido (CONVIVER) para a dinamização econômica de arranjos produtivos potenciais; o Programa Organização Produtiva de Comunidades Pobres (PRODUZIR) que busca combater o desemprego e subemprego em comunidades pobres integrando em arranjos e atividades produtivas em parceria com a FAO/ONU; o Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) que objetiva estimular investimentos em arranjos e cadeias produtivas em regiões menos dinâmicas, buscando o desenvolvimento local e a integração da América do Sul.
7 – MDIC - O Projeto Extensão Industrial Exportadora coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, SEBRAE e APEX se baseia no incremento da competitividade e cultura exportadora em APLs e interação entre produtores e instituições de apoio. Já o Programa de Apoio Tecnológico à Exportação (PROGEX) pretende gerar novas empresas ou ampliar a capacidade delas por meio dos arranjos, coordenado pelo MDIC e MCT, em conjunto com instituições como o SEBRAE e FINEP.
Outras instituições vêm incorporando o modelo de APL, como a Caixa Econômica através do Programa de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais, consolidando a Política Nacional através de programas e projetos construídos com o objetivo de melhorarem a competitividade e sustentabilidade das atividades econômicas e ampliar o mercado dos produtores brasileiros. Como observamos, a proposta consiste em promover o crescimento econômico de forma coordenada entre as esferas de governo e instituições públicas e privadas, destinando-se principalmente aos pequenos e médios produtores incorporados ao planejamento territorial.
2.2. A POLÍTICA DE APOIO AOS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS EM SERGIPE
A primeira iniciativa sistematizada em Sergipe com foco nos APLs ocorreu em 2002, conforme Melo (2013), a partir da incorporação da Universidade Federal de Sergipe na Rede de Pesquisa sobre Sistema Produtivo e Inovativos Locais (REDESIST31) através do projeto intitulado “Arranjos Produtivos Locais: uma nova estratégia de ação para o SEBRAE”. A pesquisa se baseou no estudo sobre o APL de Confecções de Tobias Barreto. O SEBRAE, desde o ano 2000, já lançara editais no Brasil em articulação com a Agência de Desenvolvimento da Lombardia, com o intuito de estudar e divulgar as experiências italianas de desenvolvimento de micro e pequenas empresas.
Alinhadas à Política do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), diferentes iniciativas foram promovidas com base em APLs, como o “Programa Temático de Assistência Social e Inclusão Produtiva” e a “Política de Desenvolvimento Produtivo e de Ciência e Tecnologia” (SERGIPE, 2011d). Assim, com a reavaliação das políticas de desenvolvimento, os territórios passaram a funcionar como suportes do planejamento. A partir de 2007, o Estado preocupou-se em identificar o potencial econômico de cada território, de modo a apoiar os produtores em sua capacidade de iniciar e sustentar determinada atividade, com a justificativa de promover a competitividade e sustentabilidade econômica. De acordo com Melo (pág. 13, 2013) “a promoção de Arranjos Produtivos Locais no estado de Sergipe atende a uma política nacional coordenada nacionalmente pelo Ministério do Desenvolvimento e Comércio Exterior”.
A proposta de criação do Núcleo Estadual de Apoio aos Arranjos Produtivos Locais em Sergipe foi feita em reunião na SEDETEC32, no dia 23 de maio de 2007, com o objetivo de adequar o Estado na Política Nacional de Apoio aos APLs. Segundo a Ata para a constituição do NEAPL-SE (SERGIPE, 2012), o Núcleo teria como objetivo a promoção de ações, de capacitação, empreender esforços para disponibilizar recursos materiais, humanos e
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A Rede foi criada em 1997, com sede no Instituto de Economia da UFRJ. Ver <http://www.redesist.ie.ufrj.br>. Acesso em 12 de março de 2013.
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A reunião ocorreu com a presença do então Secretário do Desenvolvimento Econômico e da Ciência e Tecnologia do Estado, Diretor Presidente do Banco de Sergipe S/A, Superintendente do Banco do Nordeste do Brasil S/A, Superintendente do Banco do Nordeste S/A, Diretor Presidente da Companhia de Desenvolvimento Industrial e de Recursos Minerais de Sergipe, Superintendente do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas, Superintendente da Companhia dos Vales do São Francisco e do Parnaíba, Diretor Presidente do Departamento de Desenvolvimento Agropecuário de Sergipe, Diretor Presidente da Fundação de Apoio à Pesquisa e a Inovação Tecnológica do estado de Sergipe, Secretaria de Estado do Planejamento, Diretora do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial, Reitor da Universidade Federal de Sergipe e Diretor Presidente do Sergipe Parque Tecnológico.
financeiros, apoiar beneficiários em eventos locais e externos e realizar reuniões e eventos que tratem o APL em Sergipe. Além disso, os serviços prestados são considerados de relevante interesse público e não podem ser remunerados.
Atualmente, o Núcleo é coordenado pela SEDETEC e está formado por representantes da UFS, SFPA-SE, SFA-SE, SERGIPETEC, SENAC, SEED, SEDETEC, SEBRAE, PRONESE, OCESE, MCS, ITPS, EMDAGRO, EMBRAPA, COHIDRO, CODEVASF, Caixa Econômica, Banco do Nordeste33. Destacamos a inclusão da Organização de Cooperativas do Estado de Sergipe e do Movimento Competitivo Sergipe, dado os esforços do Estado para estimular a criação e a consolidação de cooperativas de produtores como pressuposto para o funcionamento dos arranjos produtivos locais.
O Decreto número 28.382, de 27 de fevereiro de 2012, instituiu o Núcleo Estadual de Sergipe mediante a atuação integrada dos órgãos governamentais e ministérios. No Documento, os APLs são vistos como:
[...] uma estratégia de política territorial focada nas atividades produtivas de vocação regional/local, visando melhorar as condições locais para o crescimento dos empreendimentos, incentivo a investimentos, desenvolvimento tecnológico, aumento das exportações e, sobretudo, aumento do emprego e da renda local e regional (SERGIPE, 2012, pág. 01).
A concepção de APL então utilizada se fundamenta na especialização produtiva sustentada pela interação/cooperação entre o Governo, associações, instituições de crédito, ensino e pesquisa, em torno de um determinado “Território”. Essa definição foi desenvolvida a partir do conceito de “Sistemas Produtivos e Inovativos Locais” elaborado pela REDESIST, ao qual também se baseia o SEBRAE (MELO, 2013), e do conceito de APL elaborado pelo MDIC, referindo-se a um número significativo de empreendimentos no território com formas de cooperação e algum mecanismo de governança (BRASIL, 2004b).
As ações das instituições que apoiam o APL em Sergipe estão voltadas para