A POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS (PNRS) A PARTIR DO SISTEMA-MUNDO CAPITALISTA

Assinalamos inicialmente que é por meio da dimensão econômica que os Estados-membros do sistema se conectam, o que lhes confere justamente a característica de unidade.

Vimos também como o sistema-mundo capitalista, para não sucumbir diante das “bifurcações” acabou por se reinventar ao criar novos ciclos de acumulação através da reformulação das bases conceituais do desenvolvimento. Em última análise, identificamos elementos que apontaram para a configuração do desenvolvimento sustentável como um novo ciclo sistêmico de acumulação, uma versão mais moderna do desenvolvimento, reformulada diante da necessidade do capitalismo de manter suas bases de acumulação.

A penetração da sustentabilidade ambiental no desenvolvimento, nas últimas décadas do século XX, impactou de forma decisiva os rumos da economia-mundo capitalista. Foram criadas agendas específicas para se discutir este remodelamento do desenvolvimento econômico, com o intuito de inserir nele a noção de sustentabilidade ambiental. Dentre as agendas da economia-mundo capitalista com esta finalidade identificamos, como sendo as mais relevantes, as Conferências das Nações Unidas em Meio Ambiente e Desenvolvimento e em especial a “Eco-92”, realizada na cidade do Rio de Janeiro, cujo documento final, a Agenda 21, pautou a necessidade de implementação de uma política ambiental (inclusive de resíduos sólidos) para todos os Estados que compõe a economia-mundo capitalista. Esta política ambiental representava a própria inserção da sustentabilidade ambiental nos modos de produção dos Estados-membros, e, em última análise, em toda a unidade geográfica do sistema.

Com isto, o sistema-mundo capitalista impôs, de certa forma, diretrizes normativas que estabeleceram o modus operandi dos Estados com a questão ambiental e suas diversas facetas, entre elas a problemática dos resíduos sólidos. Sabemos, contudo, que a imposição destas diretrizes normativas é relativa, pois os Estados signatários jamais estiveram legalmente obrigados a assumir as orientações e sugestões formatadas nas Conferências Internacionais. Entretanto, o cumprimento das diretrizes demarcadas pelas Conferências representa a manutenção dos

Estados como membros de uma unidade geográfica que lhes garante participação no grande grupo econômico mundial, ou seja, participar da economia-mundo capitalista significa aos Estados-membros a assunção política de certas responsabilidades, mas também a obtenção de vantagens do ponto de vista econômico, pelas quais há inclusive disputas internas de poder pela melhor condição dentro do sistema56, tanto que, dos 175 países signatários da Agenda 21, 168 confirmaram sua posição de respeitar a Convenção57 (A ECO-92 - UM HISTÓRICO, s.d.).

Dentre os documentos finais produzidos pela “Eco-92” destaca-se a Agenda 21, que é um programa de ações que intenta viabilizar o novo padrão de desenvolvimento, supostamente racional do ponto de vista ambiental. O documento aborda questões econômicas e sociais; a conservação e gestão dos recursos naturais; o papel dos grupos sociais; e, por fim, os meios de implantação das novas políticas.

Em seu capítulo 21, a Agenda 21 traz as diretrizes normativas sobre “manejo ambientalmente saudável dos resíduos sólidos” para os Estados-membros que compõe a economia-mundo capitalista. Chamou-nos a atenção a forma imperativa como as diretrizes trazidas pela Agenda 21 aos Estados-membros do sistema- mundo capitalista estão colocadas no documento. Este, ao estabelecer os objetivos, afirma a todo tempo que “os Governos devem...”, ou seja, está presente no texto uma conotação de coerção político-econômica das propostas, não obstante a ausência de coerção jurídica. As expressões textuais lançadas na Agenda 21 reforçam nossa linha de pensamento, no sentido de que, mesmo não sendo juridicamente obrigados, os Estados-membros buscam o cumprimento das deliberações discutidas nesta unidade sistêmica com vistas à ascensão política e econômica dentro deste cenário, o que lhes vale uma posição mais privilegiada no sistema-mundo capitalista. Como veremos melhor na sequência desta seção, é esta disputa pela melhor colocação no sistema-mundo capitalista que determinou a instituição de uma política de resíduos sólidos no Brasil, a qual lhe confere maior competitividade nos mercados internacionais. Assim, os países, sejam eles centrais,

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Apontamos, na introdução deste trabalho, a existência destas divisões qualitativas dentro do sistema-mundo em Estados centrais, periféricos e semiperiféricos, bem como pela disputa destes Estados pela melhor condição dentro do sistema.

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Este dado evidencia a grande dimensão do sistema-mundo capitalista, o que também nos permite alçá-lo como fundamento para a análise deste sistema e não de outro.

periféricos ou semiperiféricos, não atuam em um “vazio político” (AREND, 2012) e isolados das demais regras internacionais: todos os Estados que compõe a economia-mundo capitalista possuem e cumprem um papel decisivo nesta dinâmica de poder (WALLERSTEIN, 2012).

Sistematizamos estas diretrizes normativas da Agenda 21 da seguinte forma:

Quadro 4

Objetivos e meios de ação propostos pela Agenda 21 aos Estados em relação á problemática dos resíduos sólidos

1. Maximizar a redução dos resíduos sólidos: desenvolver planos nacionais de gestão e monitoramento da produção de resíduos; utilizar tecnologias para a gestão dos resíduos; buscar o apoio dos cidadãos e da indústria, visando a conscientização ambiental a partir da inserção de seus conceitos nos currículos escolares.

2. Maximizar a reutilização e reciclagem dos resíduos sólidos: desenvolvimento de plano nacional para reutilização e reciclagem; devolver os reciclados ao seu ciclo de vida produtivo; reciclagem a partir de programas de conscientização e educação ao público, com a inclusão de “vantagens cívicas” associadas à reutilização e reciclagem; investimento e transferência de tecnologia para reciclagem (cooperação técnica no manejo dos resíduos sólidos); identificação de mercados para produtos reciclados; implementação da coleta seletiva.

3. Promoção do depósito e tratamento ambientalmente saudável dos resíduos sólidos: estabelecer normas e procedimentos para tratamento e disposição adequada dos resíduos sólidos; manter vigilância sistêmica sobre os espaços de disposição; investir em tecnologia e treinamento formal de pessoas; aplicação do princípio do “poluidor-pagador”; aplicação de tarifas para o manejo dos resíduos que reflitam o custo de prestar tal serviço e assegurar que o gerador de resíduos pague a totalidade do custo de seu depósito de forma segura para o meio ambiente; lançar campanhas para estimular a participação ativa da comunidade, fazendo com que grupos de mulheres e jovens tomem parte no manejo dos

resíduos, em especial dos resíduos domésticos; promoção de transferência de tecnologia entre os países.

A Agenda 21, programa estratégico e global com vistas ao alcance do desenvolvimento sustentável no século XXI também prescreve formas de manejo dos resíduos sólidos foi recepcionado pelos países signatários de formas díspares. No Brasil, país anfitrião da “Eco-92”, as propostas da Agenda 21 foram debatidas por muitos anos pelo Congresso Nacional até culminarem na criação de uma Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), instituída por meio da edição da Lei Federal nº 12.305/2010, que marcou o início de uma forte articulação institucional envolvendo os três entes federados (União, Estados e Municípios), o setor produtivo e a sociedade civil na busca de soluções para os graves problemas socioambientais causados pelos resíduos sólidos.

No Brasil, um Estado Democrático de Direito e uma República Federativa, tem-se uma política descentralizada composta de um governo central e de diversos centros autônomos de poder, todos convivendo em um sistema político-jurídico teoricamente harmônico, balanceado pela partilha de competências (von HOLLEBEN et al., 2009). Esta organização ainda prevê formas e processos de participação social na discussão e fomento de políticas públicas, onde as Conferências e os Conselhos possuem destaque, como analisaremos mais adiante.

A PNRS, instituída pela Lei Federal nº 12.305/201058, constitui-se no principal marco legal em relação à problemática dos resíduos sólidos no Brasil e traçou as linhas mais gerais da política a ser desenvolvida e complementada nas demais esferas federativas.

Ao incorporar as linhas de ação lançadas pela Agenda 21, a PNRS estabeleceu princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotadas pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com Estados,

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No sentido de regulamentar a referida lei federal, foi editado o Decreto Federal nº 7.404/2010, que também criou o Comitê Interministerial da PNRS e o Comitê Orientador para a Implementação dos Sistemas de Logística Reversa, que é definida pelo inciso XII do artigo 3º da Lei Federal nº 12.305/2010 como “instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada”.

Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos59.

De acordo com os incisos IV e V do artigo 6º da Lei Federal nº 12.305/2010, são princípios da PNRS o “desenvolvimento sustentável” e a “ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação estimada do planeta”.

Neste sentido, a própria PNRS estabelece entre seus princípios o “desenvolvimento sustentável”, que, como vimos no primeiro capítulo, representa a síntese da direção orientadora para o enfrentamento da questão ambiental utilizada pela economia do sistema-mundo moderno capitalista e com base numa racionalidade mercantil, coadunando-se com ideia central da Agenda 21, que a é a de integrar os Estados membros deste sistema num projeto que efetive a fórmula da sustentabilidade ambiental mais desenvolvimento, resultando no desenvolvimento sustentável.

Os principais objetivos estabelecidos pela PNRS (Lei Federal nº 12.305/2010) são: a “proteção da saúde pública e da qualidade ambiental” (artigo 7º, inciso I); a “não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos” (artigo 7º, inciso II), ou seja, deve-se prioritariamente minimizar a geração de resíduos, para que sejam encaminhados para disposição final em aterros sanitários unicamente os rejeitos: resíduos que não poderiam ser recuperados ou para os quais não existe mercado; o “estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços” (artigo 7º, inciso III); a “adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de minimizar impactos ambientais” (artigo 7º, inciso IV); o “incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de

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De acordo com os incisos X e XI do artigo 3º da Lei Federal nº 12.305/2010, entende-se por “gerenciamento de resíduos sólidos” o “conjunto de ações exercidas, direta ou indiretamente, nas etapas de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinação final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, de acordo com plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos ou com plano de gerenciamento de resíduos sólidos, exigidos na forma da Lei Federal nº 12.305/2010”; já por “gestão integrada de resíduos sólidos” entende-se o “conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos sólidos, de forma a considerar as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento sustentável”.

matérias-primas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados” (artigo 7º, inciso VI); a “articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o setor empresarial, com vistas à cooperação técnica e financeira para a gestão integrada de resíduos sólidos” (artigo 7º, inciso VIII); a “integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos” (artigo 7º, inciso XII); o “estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto” (artigo 7º, inciso XIII); o “incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético” (artigo 7º, inciso XIV).

Tais objetivos constituem-se como a incorporação quase que na sua integralidade dos objetivos apontados pela Agenda 21 no Quadro nº 3. Também foi incorporada pela PNRS a diretriz que estabelece que “Na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser observada a seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos” (artigo 9º, caput, da Lei Federal nº 12.305/2010).

Ainda, a PNRS, por meio da Lei Federal nº 12.305/2010, estabeleceu a data limite de 02 de agosto de 2014 para que os municípios adotem a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, sob pena de sanções aos administradores públicos.

Por outro lado, a lei federal também prevê instrumentos de manejo dos resíduos sólidos apontados pela Agenda 21, tais como: “a coleta seletiva, os sistemas de logística reversa e outras ferramentas relacionadas à implementação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos elencados” (artigo 8º, inciso III); “o incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis” (artigo 8º, inciso IV); “a cooperação técnica e financeira entre os setores público e privado para o desenvolvimento de pesquisas de novos produtos, métodos, processos e tecnologias de gestão, reciclagem, reutilização, tratamento de resíduos e disposição final ambientalmente adequada de rejeitos” (artigo 8º, inciso VI); “a pesquisa científica e tecnológica” (artigo 8º, inciso VII); “a pesquisa científica e

tecnológica” (artigo 8º, inciso VII) e, por fim, os principais instrumentos, quais sejam “os planos de resíduos sólidos” (artigo 8º, inciso I).

Os Planos de Resíduos Sólidos foram editados pela União, pelo Estado do Paraná e também pelo município de Ponta Grossa/PR.

Em sua apresentação, o Plano Nacional de Resíduos Sólidos - PLANARES informa que seu objetivo é apresentar conceitos e propostas que refletem a interface entre diversos setores da economia, compatibilizando crescimento econômico e preservação ambiental com desenvolvimento sustentável.

Conforme previsto na Lei 12.305/2010, o PLANARES tem vigência por prazo indeterminado e horizonte de 20 (vinte) anos, com atualização a cada 04 (quatro) anos e contempla o seguinte conteúdo: I - diagnóstico da situação atual dos resíduos sólidos; II - proposição de cenários, incluindo tendências internacionais e macroeconômicas; III - metas de redução, reutilização, reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de resíduos e rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente adequada; IV - metas para o aproveitamento energético dos gases gerados nas unidades de disposição final de resíduos sólidos; V - metas para a eliminação e recuperação de lixões, associadas à inclusão social e à emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis; VI - programas, projetos e ações para o atendimento das metas previstas; VII - normas e condicionantes técnicas para o acesso a recursos da União, para a obtenção de seu aval ou para o acesso a recursos administrados, direta ou indiretamente, por entidade federal, quando destinados a ações e programas de interesse dos resíduos sólidos; VIII - medidas para incentivar e viabilizar a gestão regionalizada dos resíduos sólidos; IX - diretrizes para o planejamento e demais atividades de gestão de resíduos sólidos das regiões integradas de desenvolvimento instituídas por lei complementar, bem como para as áreas de especial interesse turístico; X - normas e diretrizes para a disposição final de rejeitos e, quando couber, de resíduos; XI - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito nacional, de sua implementação e operacionalização, assegurado o controle social.

Os capítulos 3 e 4 do PLANARES apresentam as propostas sobre as diretrizes e estratégias destinadas para atingir as metas, organizados por tipo de resíduo. Em suma, as diretrizes e estratégias estabelecidas no Plano Nacional relativas aos resíduos sólidos buscaram alcançar as seguintes metas: 1) O

atendimento aos prazos legais, especialmente no que se refere à eliminação dos lixões e aterros controlados; 2) O fortalecimento de políticas públicas conforme previsto na Lei Federal nº 12.305/2010, tais como a implementação da coleta seletiva e logística reversa, o incremento dos percentuais de destinação, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, a inserção social dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis; 3) A melhoria da gestão e do gerenciamento dos resíduos sólidos como um todo; 4) O fortalecimento do setor de resíduos sólidos per si e as interfaces com os demais setores da economia brasileira.

Em síntese, a PNRS incorporou quase que integralmente os objetivos traçados pela Agenda 21 aos Estados-membros60, incluindo o Brasil.

2.1.1. As conferências e os conselhos como instrumentos de elaboração e aprimoramento de políticas públicas voltadas à problemática dos resíduos sólidos

Outro importante instrumento para a elaboração e aprimoramento das políticas públicas consiste no processo de Conferências, compostas por segmentos do Estado, da sociedade e do empresariado, como já assinalamos. No ano de 2013 foram realizadas as primeiras conferências tendo por objeto especificamente a problemática dos resíduos sólidos: a dinâmica consistia, primeiro, na realização das Conferências Municipais e Regionais, com o envio de propostas para as Conferências Estaduais, onde haveria um debate mais amplo e o envio de propostas para a Conferência Nacional, que se realizou em Brasília/DF entre os dias 24 e 27 de outubro de 2013.

O objetivo era, portanto, o aprimoramento da PNRS com base nas experiências e demandas locais e regionais.

As propostas das conferências foram construídas levando-se em conta quatro eixos: 1) Produção e consumo sustentáveis: de acordo com o Texto Orientador da Conferência Nacional sobre Resíduos Sólidos, este eixo aborda como os padrões de produção e consumo de uma sociedade têm influência direta na

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Corrobora com esta conclusão o estudo de Faria (2012, p. 168) sobre a PNRS, quando afirma que “(...) paulatinamente, foi se consolidando uma proposta legislativa alicerçada nos princípios estabelecidos na Agenda 21.

exploração dos recursos naturais, assim como na geração de resíduos. O ciclo de produção e consumo envolve a utilização de insumos naturais para manufatura de produtos, havendo a geração de resíduos durante a produção e após o uso. Os resíduos sólidos são, muitas vezes, matérias-primas desperdiçadas que, além de prejuízos econômicos, acarretam consequências muitas vezes irreparáveis ao meio ambiente, com reflexos também na saúde e bem-estar da população. Sem os benefícios dos serviços ambientais fornecidos pelos ecossistemas tais como água doce, madeira, alimentos, peixes, regulação do clima, proteção contra riscos naturais, controle da erosão e recreação, a continuidade dos processos produtivos e o alívio da pobreza, podem ficar seriamente comprometidos. Em 2012, o tema “Produção e Consumo Sustentáveis” tomou escala e importância na agenda ambiental mundial como o principal eixo de discussão na Rio+20; 2) Redução dos impactos ambientais: de acordo com o Texto Orientador da Conferência Nacional sobre Resíduos Sólidos, a gestão ambientalmente correta dos resíduos sólidos pode e deve ser vista como oportunidade de poupar e recuperar recursos naturais, gerar energia limpa, gerar emprego e renda e também rever os atuais padrões de produção e consumo. Atualmente, um dos maiores desafios das administrações municipais é a gestão dos resíduos sólidos e, especialmente após 2010, com a instituição da PNRS, a disposição ambientalmente adequada dos rejeitos e a promoção da destinação ambientalmente adequada dos resíduos sólidos, passou a ser prioridade para uma parte significativa dos municípios brasileiros, uma vez que os lixões deveriam ser eliminados até o ano de 2014; 3) Geração de trabalho, emprego e renda: de acordo com o Texto Orientador da Conferência Nacional sobre Resíduos Sólidos, este eixo trata da implementação de políticas vinculadas ao desenvolvimento sustentável que tragam mudanças ao mercado de trabalho, desempenhando um papel fundamental na redução da pobreza e na repartição dos benefícios proporcionados pelo crescimento econômico, além de oportunidades para trabalhadores, principalmente para os mais vulneráveis; 4) Educação ambiental: de acordo com o Texto Orientador da Conferência Nacional sobre Resíduos Sólidos, o processo educativo, entendido na perspectiva da interação entre conteúdo e prática, deve estimular a cidadania ambiental, qualificando a participação pública nos espaços de gestão ambiental e de consultas e deliberações, como fóruns e

conselhos e mobilizando a sociedade sobre a necessidade de uma mudança profunda em toda a cadeia relacionada aos modos de produção e consumo.

O Texto Orientador da Conferência Nacional, proposto pelo Ministério do Meio Ambiente para iniciar as discussões acerca da PNRS, indica como se deu o processo de seleção destes eixos. Segundo o próprio Texto Orientador, este recorte foi apropriado dos marcos teóricos e documentos referenciais como a Agenda 21, Carta da Terra, O Futuro que Queremos (Rio+20), entre outros.

Nota-se, portanto, a influência das Conferências Internacionais no processo de construção e aprimoramento das políticas públicas nacional, estaduais e