3 DA ORDEM ECONÔMICA: AUTONOMIA E LIMITES DOS PODERES
3.2. Políticas Agrícolas, Agrárias e Fundiárias
Tratadas das ações regionais e locais de exploração de recursos naturais, cabe passar à
exposição da forma como o Constituinte Decorrente regulamentou questões de ordem agrícolas,
agrárias e fundiárias, mas não antes da exposição de dissonâncias terminológicas e de como a
temática se apresenta no cenário legislativo nacional, a partir das diretrizes da própria
Constituição Federal, ao tratar do que Bercovici chama de ordem econômica no espaço,
compreendida essa pelas políticas urbanas, trazidas nos artigos 182 e 183, e pelas agrícola,
agrária e fundiária, no rol de dispositivos que vai do artigo 184 ao 191.
Sobre os debates conceituais, a doutrina trava discussões sobre o uso dos termos agrícola
e agrário, por entenderem que um conceito pode ser mais abrangente que outro, e mesmo
contemplar o outro. Por esse motivo, é preciso definir que conceito de agrícola, agrário e
fundiário será adotado pela análise que se apresenta, especialmente porque essa discussão não
encontra receptáculo unânime na legislação brasileira. Para Benedito Ferreira Marques e Carla
Regina Silva Marques, o termo “agrário” é mais abrangente que “agrícola” vez que este último,
tanto no dicionário quanto no nosso Código Civil (quando trata de penhor agrícola e penhor
pecuário, nos artigos 1.442 e 1.444), refere-se a tudo aquilo que se identifica com a produção
de gêneros alimentícios de origem vegetal.
200Por outro lado, o conceito trazido pelo Estatuto
da Terra
201sobre Política Agrícola não restringe o termo conforme o Código civil o fez ao
regular o penhor, tratando-a numa acepção bem mais ampla, conforme se verifica no artigo 1º,
parágrafo segundo da Lei 4.504/64, ainda vigente, vejamos:
Art. 1° Esta Lei regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis
rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política
Agrícola.§ 2º Entende-se por Política Agrícola o conjunto de providências de
amparo à propriedade da terra, que se destinem a orientar, no interesse da
economia rural, as atividades agropecuárias, seja no sentido de garantir-lhes o
pleno emprego, seja no de harmonizá-las com o processo de industrialização
do país.
202Observa-se, no conceito do referido Estatuto, que inclusive é anterior à Constituição
Federal e ao Código Civil vigentes - apesar de não ter sido adotado por nenhum dos dois
instrumentos - que o conceito de política agrícola abrange atividades agropecuárias e todas as
demais providências que visem fornecer amparo à propriedade da terra, desde que a finalidade
seja orientação no interesse da economia rural. Com esse conceito, é possível incluir, nessas
políticas, ações estatais ditas agrícolas, agrárias e fundiárias, todas entendidas como uma só.
Da mesma forma que o fez o Estatuto supracitado, também Marques e Marques propõem
uma uniformização terminológica, mas a terminologia atribuída a essas políticas foi “agrárias”,
e não “agrícola”, e as define como atribuições do Estado para planejamento do futuro no setor
agropecuário, tanto para atender a mercados internos quanto externos, através de subsídios
fornecidos ao produtor, com crédito financeiro, com o objetivos primordial de minimizar os
custos de produção e oferecer melhores condições de comercialização, criando condições
mínimas de infraestrutura de transporte e armazenagem, e de garantia de preços mínimos
compatíveis com o mercado.
203Concordamos com a uniformização dos conceitos por entendermos que a separação
entre as ações que tem natureza exclusivamente agrícola, exclusivamente agrária ou
200 MARQUES, Benedito Ferreira; MARQUES, Carla Regina Silva. Direito Agrário Brasileiro. São Paulo: Atlas, 2017, pg. 140.
201 Um dos marcos legislativos do nascimento do Direito Agrário no Brasil, atrás no tempo, somente da “Lei de Terras” de 1850 e da Emenda Constitucional nº 45 de 1964, que confere autonomia legislativa ao Direito Agrário, inserindo-o no rol das matérias cuja competência para legislar é exclusiva da União.
202 BRASIL. Lei 4.504 de 30 de novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto de Terras e dá outras providências. Brasília: Senado, 1964. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4504.htm Acesso em: 05/05/2017
exclusivamente fundiária implica em certa dificuldade para o legislador e para o Poder
Executivo. Entretanto, consideramos que o conceito de políticas agrárias como aquelas que
abrangem as agrícolas é demasiadamente restritivo em termos de finalidades. Pelo conceito,
aduz-se que política agrícola é toda aquela que se preocupa com os processos de produção, e
de inserção no mercado, de produtos originários de processos produtivos de natureza rural.
Todavia, o conceito é omisso em relação ao papel social dessas políticas e ao compromisso
estatal de atendimento a necessidades sociais, e não somente comerciais ou econômicas.
Preferimos adotar a acepção de Bercovici de que as Políticas Agrícolas, Agrárias e
Fundiárias são as que cuidam “essencialmente sobre a projeção da ordem econômica e seus
conflitos no espaço, prevendo reformas estruturais profundas na organização
socioeconômica”
204. Nesse sentido é que, para fins de análise das temáticas, serão adotados o
conceito supracitado e os termos usados pela Constituição Federal, tais quais se apresentam,
apesar de conhecermos os debates da doutrina do Direito Agrário acerca das terminologias e
conceitos. Vejamos, então, como a Constituição Federal trata dessas políticas.
Primeiramente, cumpre lembrar que a Constituição de 1988 manteve as diretrizes da
Emenda Constitucional 45 de 1964 em relação à outorga de poderes privativos à União para
legislar sobre direito agrário e desapropriações, nos moldes do seu artigo 22, incisos I e II
205.
Talvez por esse motivo poucas Constituições Estaduais tenham aprofundado a matéria,
limitando-se, a maioria, a estatuir que as políticas agrárias e fundiárias estaduais devem se
compatibilizar com as diretrizes de reforma agrária nacionais. Contudo, algumas delas inserem
a projeção de um plano estadual para esse fim - apesar de não apresentarem nenhum
aprofundamento acerca deste, fazendo apenas de menção, como se para registro de
“compromissos dilatórios”
206, e são elas: as Constituições Estaduais do Mato Grosso do Sul
207,
204 BERCOVICI, Gilberto. A Ordem Econômica Constitucional e a Política Agrícola. Revista Fórum de Direito Financeiro e Econômico – RFDFE, Belo Horizonte, ano 6, n. 10, p. 27-36, set./fev. 2017. (grifo nosso)
205
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral,
agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; II - desapropriação; (BRASIL, 1988, op. cit. art. 22)206
BERCOVICI, Gilberto.
A Ordem Econômica no Espaço: Reforma urbana e reforma agrária na Constituiçãode 1988. Revista dos Tribunais (São Paulo. Impresso), v. 910, p. 91-102, 2011. p. 92.
207 Art. 231 - O Estado adotará programas de desenvolvimento rural destinados a fomentar a produção agropecuária, a organizar o abastecimento alimentar e a fixar o homem no campo, compatibilizados com a política agrícola e com o plano de reforma agrária estabelecidos pela União e com o plano estadual de controle ambiental. § 2º - O disposto no inciso VIII do § 1º não se aplica nos casos de execução do plano de reforma agrária estadual
de Rondônia
208, do Estado da Bahia
209e do Estado de Minas Gerais
210. Essa última estabelece,
inclusive, um limite em hectares para alienação de terras públicas para assentamento do
trabalhador ou produtor rural, compatibilizados com os objetivos da reforma agrária, ao
máximo de 100 hectares - limitação essa que não aparece disposta na Constituição Federal e
que ainda não foi objeto de Ação Direita de Inconstitucionalidade, por ofensa às competências
privativas da União, sendo assim, presume-se constitucional.
Curiosamente, referindo-se à política nacional de competência da União, a Constituição
de Roraima traz dispositivo que faculta ao Estado atuar em colaboração com a União na
Reforma Agrária. Posicionamento que não encontra respaldo na Carta Magna e nem
semelhança nas demais Constituições. De forma contrária a esse posicionamento, as
constituições do Rio Grande do Sul
211e de Santa Catarina
212comprometem-se a atuar em
colaboração com aquele ente, a do Paraná compromete-se a promover “todos os esforços no
sentido de implantar a Reforma Agrária”
213, e a do Estado de Sergipe
214determina que parte
dos recursos orçamentários de Estado deverão ser destacados para fins de implantação de
projeto de reforma agrária. Como essa última carta não faz menção, nem em sede de norma
programática, à elaboração de um plano estadual para esse fim, induz crer que o Constituinte
Decorrente sergipano se referia, naquela ocasião, à Reforma Agrária executada pela União. Por
fim, merece destaque a Constituição do Rio Grande do Norte, que apesar de não ter previsto
Política Estadual de Reforma Agrária, previu isenção de impostos estaduais e municipais às
operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de Reforma Agrária.
208 Art. 178. As terras devolutas do Estado e dos Municípios terão suas destinações prioritariamente vinculadas ao Plano Estadual de Reforma Agrária, compatibilizadas com as políticas agrícola e fundiária. (RONDÔNIA, op. cit. art. 178)
209 Art. 186. Caberá ao Estado, de forma integrada com o Plano Nacional de Reforma Agrária e em benefício dos projetos de assentamento, elaborar um plano estadual específico, regulamentado em lei, fixando as prioridades regionais e ações a serem desenvolvidas, visando: [...] (BAHIA. op. cit. art. 186)
210 Art. 247 – O Estado adotará programas de desenvolvimento rural destinados a fomentar a produção agropecuária, organizar o abastecimento alimentar, promover o bem-estar do homem que vive do trabalho da terra e fixá-lo no campo, compatibilizados com a política agrícola e com o plano de reforma agrária estabelecidos pela União. § 3º – Independem da prévia autorização legislativa: I – a alienação ou concessão de terra pública previstas no plano de reforma agrária estadual, aprovado em lei; (MINAS GERAIS. op. cit. art. 247)
211 Art. 180. O Estado, com vista à promoção da justiça social, colaborará na execução do plano nacional de reforma agrária e promoverá a distribuição da propriedade rural em seu território. (RIO GRANDE DO SUL. op. cit. art. 180)
212 Art. 146 — O Estado colaborará com a União na execução de programas de reforma agrária em seu território. (SANTA CATARINA. op. cit. art. 146)
213 Art. 155. Observada a lei federal, o Estado promoverá todos os esforços no sentido de implantar a reforma agrária. (PARANÁ. op. cit. Art. 155)
214 Art. 172. Cabe ao Estado destinar parte dos recursos orçamentários para a implantação de projetos de colonização e de reforma agrária. (SERGIPE. op. cit. Art. 172)
Ademais, sobre a competência exclusiva da União e os limites do Constituinte
Decorrente, inicial ou de reforma constitucional, para legislar sobre políticas fundiárias, a
Constituição Estadual de Rondônia teve o artigo 177, que tratava de desapropriação de imóveis
mediante autorização legislativa declarado inconstitucional, através da ADI nº 106-0, constante
no Informativo nº 285 do Supremo Tribunal Federal, conforme segue:
Após, por invasão da competência privativa da União para legislar sobre
desapropriação (CF, art. 22, II), o Tribunal declarou a inconstitucionalidade
do art. 177 da Constituição do Estado de Rondônia ("Art. 77. O Estado e os
Municípios só poderão declarar de utilidade pública e desapropriar bens
imóveis mediante prévia autorização legislativa."). Precedente citado: ADI
(MC) 969-DF (RTJ 154/43). ADI 106-RO, rel. orig. Min. Carlos Velloso, red.
p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, 10.10.2002. (ADI-106)
215Conforme parecer do Procurador Geral da República, o prof. Geraldo Brindeiro, o artigo
de Constituição Estadual que versa sobre desapropriação por autorização legislativa é
inconstitucional por afronta ao artigo 22, inciso II da Constituição Federal, do qual já tratamos.
Ainda que a Carta Estadual tenha buscado fundamento no artigo 5º, inciso XXIV da Lei Maior,
que trata sobre desapropriação por necessidade ou utilidade pública, esta se encontra
regulamentada pelo Decreto-Lei nº 3.365/41, que, recepcionado pela Constituição vigente,
estabelece ser por decreto presidencial, de Governador, Interventor ou Prefeito a declaração de
utilidade pública. Dessa forma, não compete ao Constituinte Decorrente dispor sobre
desapropriação, e nem tampouco subordinar a declaração de utilidade pública para fins de
desapropriação à prévia autorização legislativa.
216Dessa forma, em relação à atuação do Constituinte Decorrente em matéria de políticas
fundiárias, e aos limites que se podem extrair do Controle de Constitucionalidade exercido pelo
STF, dois óbices à autonomia para legislar nessa matéria podem ser extraídos da decisão
supracitada: não compete aos Estados legislar sobre desapropriação, tampouco cabe
condicionar a declaração de utilidade pública para fins de desapropriação à autorização
legislativa. No primeiro caso, compete privativamente à União legislar em matéria de
desapropriação e, no segundo caso, compete somente ao Chefe do Executivo, através de
Decreto, declarar utilidade pública de imóveis, para fins de desapropriação, inclusive. Diante
do exposto sobre as limitações referentes à desapropriação, vejamos, então, como os
215 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI nº 106-0. Relator: Min. Carlos Velloso. Brasília, 10 de outubro de 2002. Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266200.pdf Acesso em: 01/07/2017
assentamentos foram tratados nas Cartas Estaduais, tendo por base de análise as políticas de
desenvolvimento de cunho econômico dos seus dispositivos
217.
Em geral, não trataram de assentamentos as Constituições do Acre, do Amazonas, de
Goiás, e essa última continha políticas de assentamentos para os trabalhadores rurais sem-terra,
mas os referidos dispositivos constitucionais foram revogados pela Emenda Constitucional nº
15 de 30 de outubro de 1996, a Constituição da Paraíba, a de Pernambuco e a do Rio Grande
do Norte. Além dessas, dão tratamento pouco significativo à matéria, contemplado apenas
normas de objetivo ou programáticas, que postergam ao futuro o tratamento da matéria, as
Constituições de Roraima, que, conforme já exposto, faculta ao Estado apoio às políticas de
Reforma Agrária do país, e sobre assentamentos apenas outorga à lei ordinária a criação e
implementação desses
218, a de São Paulo
219, que trata somente de apoio a ser dado pelo Estado
para a organização dos assentamentos por cooperativismo e associativismo
220, a de Minas
Gerais, sobre a qual cabe do destaque o limite máximo importo de 100 hectares por pessoa,
para fins de alienação de terra pública para assentamento de trabalhador rural
221, a Constituição
de Rondônia, que prevê comprovação obrigatória de níveis de fertilidade, que garantam a boa
produtividade no processo de escolha de área a serem destinadas a assentamentos de colonos
222.
Além dessas, também as Constituições do Amapá, Bahia, Piauí, Maranhão, Espírito
Santo, Tocantins e Sergipe foram econômicas no tratamento a inserção de colonos, agricultores
ou trabalhadores rurais em programas de assentamentos, mas com critérios semelhantes de
manutenção de reservas naturais, estabelecimento de domicílio na terra, exploração direta e
217 Consideramos, para esse fim, além da competência concorrente para legislar em matéria de Direito Econômico, e políticas econômicas envolvem ações de desenvolvimento social das famílias da zona rural, a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; (BRASIL, 1988, op. cit. art. 23, VIII e X)
218 Art. 128. [...] Parágrafo único. A Lei disciplinará sobre a criação e a implementação de projetos de assentamento de colonos, para os quais o Estado alocará, no Orçamento Plurianual, recursos com vistas a atender à necessidade de construção de infraestrutura básica dos projetos no decorrer do processo de assentamento. (RORAIMA, op. cit. art. 128, parágrafo único).
219 Artigo 188 - O Estado apoiará e estimulará o cooperativismo e o associativismo como instrumento de desenvolvimento socioeconômico, bem como estimulará formas de produção, consumo, serviços, créditos e educação coassociadas, em especial nos assentamentos para fins de reforma agrária. (SÃO PAULO, op. cit. art. 188).
220 Apoio esse que aparece também nas constituições do Rio Grande do Sul, no seu artigo 182, e na do Paraná, no seu artigo 156, §2º.
221 Art. 247, inciso IX – a alienação ou a concessão, a qualquer título, de terra pública para assentamento de trabalhador rural ou produtor rural, pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, compatibilizadas com os objetivos da reforma agrária e limitadas a 100ha (cem hectares). (MINAS GERAIS, op. cit. art. 274, inciso IX)
222 Art. 174. Na escolha e aprovação da área com vistas ao assentamento de colonos, para implantação de projetos de colonização e do Plano Regional de Reforma Agrária, será obrigatória a comprovação de níveis de fertilidade que garantam boa produtividade pela execução de levantamento socioeconômico e a respectiva análise e pesquisa do solo. (RONDÔNIA, , op. cit. art. 174).
familiar, intransferibilidade e indivisibilidade da terra, criação de programas especiais de
crédito, execução de obras de infraestrutura, criação de programas de fornecimento de insumos
básicos e apoio na criação de mecanismos de comercialização da produção. Entre essas Cartas
uma ou outra traz algum detalhe diferenciado. Para mencionar algo minimamente diferenciado
entre as Constituições supracitadas, os dois últimos Estados, Tocantins e Sergipe, estabelecem
a priorização a assentamentos para destinação de terras públicas estaduais pela via da concessão
ou alienação. Seguiram essa linha de priorização, apesar de não ter sido essa a única iniciativa
expressiva, as Constituições do Pará (art. 239, inciso V), Rio Grande do Sul (art. 181), Paraná
(art. 156, §8º) e Mato Grosso (art. 328, parágrafo único).
Encerrando as normas que tratam de assentamentos de forma pouco expressiva, a
Constituição Estadual do Mato Grosso do Sul, cuja seção sobre a “Política do Meio Rural” é
quase toda construída com normas de reprodução da Constituição Federal e de outras Cartas
Estaduais, cuja única particularidade é a previsão de autorização prévia da Assembleia
Legislativa para alienações de terras públicas para assentamentos, limitada à área de até 2.500
hectares
223.
A propósito dessas limitações de área para fins de assentamentos, também há uma
variação entre as Constituições, que valem a menção. A Constituição Estadual do Ceará, por
exemplo, dispensa autorização legislativa para terras públicas ou devolutas destinadas a
projetos de assentamentos ou regularizações fundiárias, e estabelece um limite por beneficiário
de até 200ha (duzentos hectares)
224. Essa alínea foi inserida na carta estadual em 1996, através
da Emenda Constitucional nº 26 de 6 de agosto de 1996. A redação anterior não somente
condicionava as alienações dessas terras à previa autorização legislativa, como estabelecia
limite máximo de 100ha (cem hectares).
O que se percebe, com essa alteração, é uma desburocratização, da Constituição
cearense, no sentido de viabilizar os assentamentos, com a adoção de princípios norteadores da
223 Art. 231 § 1º - Para a consecução dos objetivos será assegurada, no planejamento e na execução da política rural, na forma da lei agrícola, a participação dos setores de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização de armazenamento, transportes e de abastecimento, levando-se em conta, especialmente: VIII - a alienação ou concessão, a qualquer título, de terras públicas para assentamento de produtores rurais, pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, limitada a dois mil e quinhentos hectares, com prévia autorização da Assembleia Legislativa. (MATO GROSSO DO SUL, op. cit. art. 231, §1º inciso VIII)
224 Art. 316. A política fundiária do Estado do Ceará tem como base: V – lei de terras, com observância da escala de prioridade, de acordo com os seguintes princípios: *b) as terras públicas, inclusive as devolutas, apuradas através de arrecadação sumária ou de processo discriminatório administrativo ou judicial, destinadas a projetos de assentamento ou reassentamento, ou ainda as regularizações fundiárias terão suas titulações concedidas pela entidade integrante da Administração Pública Estadual, responsável pela política fundiária do Estado do Ceará, independentemente de prévia autorização legislativa, estabelecido o limite máximo de 200ha (duzentos hectares) de terras, por beneficiário, ainda que parceladamente; (CEARÁ, 1989, op. cit. art. 316)