4 O BRASIL E A GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS
4.2 POLÍTICAS BRASILEIRAS DE GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS
O aumento da geração de resíduos sólidos é causado pela produção e pelo consumo de bens em larga escala, que é a base do modelo de crescimento econômico do sistema capitalista. (MORAES et al., 2017)
Hérika Maia et al. (2016) anunciam que, assim como nos países desenvolvidos, as ações voltadas à questão dos resíduos sólidos, no Brasil, são impostas por normas jurídicas. A responsabilidade pela gestão desses materiais também aparece, em todos esses países, de forma compartilhada entre o poder público, a indústria e a sociedade, que devem administrar a redução, a reciclagem, a reutilização e a disposição final adequada dos resíduos.
Segundo informações do MMA12, em 1991 foi aprovado o primeiro Projeto de Lei (PL) referente a resíduos sólidos. O PL 203/91 dispunha sobre acondicionamento, coleta, tratamento, transporte e destinação dos resíduos de serviço de saúde, além de expor as obrigações, tanto dos estabelecimentos geradores de resíduos quanto da administração pública municipal, e as infrações e sanções cabíveis.
Em 2001, foi realizado em Brasília o 1º Congresso Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis, com a participação de catadores, técnicos e agentes sociais de 17 estados brasileiros. Foi promovida a 1ª Marcha Nacional da População de Rua, com três mil participantes13.
Em 2003, ocorreu o I Congresso Latino-Americano de Catadores, em Caxias do Sul (RS), onde foram propostas a formação profissional dos catadores, a erradicação dos lixões e a responsabilização dos geradores de resíduos. Nesse mesmo ano, foi instituído o Grupo de Trabalho (GT) Interministerial de Saneamento Ambiental, com o objetivo de, no âmbito do governo federal, integrar as ações de saneamento ambiental. Com a reestruturação do setor de saneamento, foi criado o Programa Resíduos Sólidos Urbanos. Ainda em 2003, realizou-se a Primeira Conferência Nacional do Meio Ambiente, na qual um dos objetivos era “mobilizar, educar e ampliar a participação popular na formulação de propostas para um Brasil sustentável”14.
Em 2004, com a defasagem do conteúdo da Proposição CONAMA 259, que não chegou a ser publicada, o próprio CONAMA realizou o seminário "Contribuições à Política
12 Disponível em: <http://www.mma.gov.br/cidades-sustentaveis/residuos-solidos/politica-nacional-de-residuos-
solidos/linha-do-tempo.html>. Acesso em: 19 mai. 2018.
13 Ibidem.
14 Disponível em: <http://www.mma.gov.br/cidades-sustentaveis/residuos-solidos/politica-nacional-de-residuos-
Nacional de Resíduos Sólidos", com o intuito de ouvir a sociedade para formular nova proposta de projeto de lei. Em 2005, após debates entre os Ministérios das Cidades, da Saúde, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e da Fazenda, encaminhou-se o anteprojeto de lei "Política Nacional de Resíduos Sólidos". No mesmo ano, a fim de consolidar a participação da sociedade na formulação de políticas ambientais, incluindo os resíduos sólidos, foi realizada a Segunda Conferência Nacional do Meio Ambiente. Seminários regionais de resíduos sólidos também foram promovidos nesse ano15.
Considerando o estilo de vida da sociedade contemporânea, que, aliado às estratégias de marketing do setor produtivo, leva a um consumo intenso, gerando impactos ambientais, sociais e na saúde pública, o Poder Executivo propôs, em 2007, o Projeto de Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PL 203/1991), que busca implantar o modelo de desenvolvimento sustentável no Brasil, já que está interrelacionado com as políticas nacionais de meio ambiente, de saúde, urbana, industrial, de recursos hídricos, tecnológica e de comércio exterior, além das que promovem inclusão social. Em 2010, em substituição ao PL 203/91, foi aprovado um projeto que virou a Lei 12.305, a Política Nacional de Resíduos Sólidos. No mesmo dia da publicação dessa Lei, foi publicado o Decreto n. 7.405, que instituiu o Programa Pró-Catador, com o objetivo de “integrar e articular as ações do Governo Federal voltadas ao apoio e ao fomento à organização produtiva dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis”16.
4.2.1 Políticas nacionais, estaduais e municipais
A geração de resíduos sólidos está diretamente ligada ao processo histórico do sistema capitalista, que se concentra no crescimento econômico, por meio do consumo desenfreado estimulado pelos diversos tipos de publicidade. Segundo Moraes et al. (2017), além dos aspectos ambientais, há aspectos socioeconômicos dos resíduos sólidos relacionados à degradação ambiental, à desigualdade social ao acesso dos serviços públicos de manejo de resíduos sólidos, à saúde pública, devido à exposição de indivíduos a ambientes insalubres, dentre outros. Moraes et al. afirmam que o acesso ao manejo de resíduos sólidos é essencial para a promoção da saúde e bem-estar social. Os autores consideram que os resíduos sólidos
15 Disponível em: <http://www.mma.gov.br/cidades-sustentaveis/residuos-solidos/politica-nacional-de-residuos-
solidos/linha-do-tempo.html>. Acesso em: 19 mai. 2018.
podem proporcionar a geração de renda, inclusão social e valorização energética, dentre outros fatores. (MORAES et al., 2017)
A Constituição Federal de 1988 dispõe determina, em seu artigo 225, que incumbe ao Poder Público assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, pois este é essencial à sadia qualidade de vida.
(CF/88) Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
[...]
Entretanto as formas de assegurar esse direito estão muito limitadas na Constituição, sendo necessárias diversas outras leis que tratem de questões ambientais, inclusive de proibições e punições em caso de danos ao meio ambiente.
Em 1989, o Brasil aderiu à Convenção de Basileia, que foi totalmente internalizada pelo Decreto n. 875 de 1993, sendo regulamentada pela Resolução CONAMA n. 452 de 2012. O artigo 49 da PNRS proíbe definitivamente a importação de resíduos sólidos perigosos e rejeitos.
(Lei 12.305/10) Art. 49. É proibida a importação de resíduos sólidos perigosos e rejeitos, bem como de resíduos sólidos cujas características causem dano ao meio ambiente, à saúde pública e animal e à sanidade vegetal, ainda que para tratamento, reforma, reúso, reutilização ou recuperação.
A Convenção de Roterdã (PIC) foi assinada pelo Brasil em 1998, mas sua promulgação só ocorreu pelo Decreto n. 5.360 de 2005. Já a Convenção de Estocolmo sobre Poluente Orgânicos Persistentes (POPs) foi promulgada no Brasil em 2005, via Decreto n. 5.472.
O artigo 1º da Lei 12.305/10 apresenta seu objeto – a Política Nacional de Resíduos Sólidos –, assim como sobre o que dispõe. O parágrafo 1º desse artigo estipula as pessoas físicas ou jurídicas que estão sujeitas à Lei. De acordo com o parágrafo 2º, os rejeitos radioativos são regulados por legislação específica.
(Lei 12.305/10) Art. 1o Esta Lei institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos,
dispondo sobre seus princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, às responsabilidades dos geradores e do poder público e aos instrumentos econômicos aplicáveis.
§ 1o Estão sujeitas à observância desta Lei as pessoas físicas ou jurídicas, de direito
público ou privado, responsáveis, direta ou indiretamente, pela geração de resíduos sólidos e as que desenvolvam ações relacionadas à gestão integrada ou ao gerenciamento de resíduos sólidos.
§ 2o Esta Lei não se aplica aos rejeitos radioativos, que são regulados por legislação
específica.
A PNRS, no inciso XVI do artigo 3º, não define como resíduos sólidos apenas os materiais sólidos e semissólidos resultantes de atividades humanas e descartados, mas também gases contidos em recipientes e líquidos.
(Lei 12.305/10) Art. 3o Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
[...]
XVI - resíduos sólidos: material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível;
[...]
Já nos artigos 4º e 5º, referentes às disposições gerais, a PNRS dispõe sobre os objetivos e as ações do Governo Federal, isoladamente ou em cooperação com outros entes federativos e particulares, assim como sobre a integração e articulação da PNRS com outras leis.
(Lei 12.305/10) Art. 4o A Política Nacional de Resíduos Sólidos reúne o conjunto de
princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotados pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos.
Art. 5o A Política Nacional de Resíduos Sólidos integra a Política Nacional do Meio
Ambiente e articula-se com a Política Nacional de Educação Ambiental, regulada pela Lei no 9.795, de 27 de abril de 1999, com a Política Federal de Saneamento Básico, regulada pela Lei nº 11.445, de 2007, e com a Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005.
Os artigos 6º e 7º da PNRS apresentam os 11 princípios e os 15 objetivos da Lei, incluindo a visão sistêmica na gestão dos resíduos, o desenvolvimento sustentável, a não geração, a redução, a reutilização, a reciclagem, o tratamento dos resíduos sólidos e a disposição
final ambientalmente adequada dos rejeitos, além da integração dos catadores em ações de responsabilidade compartilhada.
(Lei 12.305/10) Art. 6o São princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I - a prevenção e a precaução;
II - o poluidor-pagador e o protetor-recebedor;
III - a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos, que considere as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública;
IV - o desenvolvimento sustentável;
V - a ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação estimada do planeta;
VI - a cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade;
VII - a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
VIII - o reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e reciclável como um bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania; IX - o respeito às diversidades locais e regionais;
X - o direito da sociedade à informação e ao controle social; XI - a razoabilidade e a proporcionalidade.
Art. 7o São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I - proteção da saúde pública e da qualidade ambiental;
II - não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos;
III - estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços;
IV - adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de minimizar impactos ambientais;
V - redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos;
VI - incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matérias- primas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados;
VII - gestão integrada de resíduos sólidos;
VIII - articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o setor empresarial, com vistas à cooperação técnica e financeira para a gestão integrada de resíduos sólidos;
IX - capacitação técnica continuada na área de resíduos sólidos;
X - regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, com adoção de mecanismos gerenciais e econômicos que assegurem a recuperação dos custos dos serviços prestados, como forma de garantir sua sustentabilidade operacional e financeira, observada a Lei nº 11.445, de 2007;
XI - prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para: a) produtos reciclados e recicláveis;
b) bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis;
XII - integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
XIII - estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto;
XIV - incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético;
XV - estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.
Moraes et al. concordam que os resíduos sólidos recicláveis e reutilizáveis devem ser considerados como um bem econômico e social, sendo utilizado como matérias-primas em
novos processos de fabricação, pois, como exprime a PNRS, somente os rejeitos devem ser dispostos de forma ambientalmente adequada. Entretanto, os autores ainda observam que, em todas as capitais brasileiras, há baixos percentuais de coleta seletiva, devido "à omissão de uma política pública eficaz que permita um remodelamento dos serviços públicos de manejo dos resíduos sólidos" (MORAES et al., 2017, p.12).
Segundo os autores, há falta de incentivo à criação de associações/cooperativas de catadores de materiais recicláveis e reutilizáveis, conforme estabelecido pela PNRS, permanecendo o contrato com empresas privadas, que se tornam responsáveis, ainda que parcialmente, pelo manejo dos resíduos sólidos, e não se verificando, portanto, a execução do serviço de coleta seletiva pelo poder público.
Moraes et al. também argumentam que alguns municípios ainda se encontram em desconformidade com a PNRS, no que tange à disposição ambientalmente adequada dos rejeitos, pois estes são encaminhados para aterros controlados ou sanitários, sem planejamento e mobilização social.
A Lei 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, além de regulamentar o artigo 182 da CF/88, que dispõe sobre a política de desenvolvimento urbano executada pelo poder público municipal, estabelece normas que regulam o uso da propriedade urbana.
(Lei 10.257/01) Art. 1o. Na execução da política urbana, de que tratam os arts.
182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
(CF/88) Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
O Estatuto da Cidade não apresenta nenhum artigo dispondo sobre resíduos sólidos, mas traz, entre suas diretrizes, o direito à cidade sustentável, incluindo o saneamento ambiental.
(Lei 10.257/01) Art. 2o. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; [...]
De acordo com Moraes et al., uma das principais causas do precário atendimento dos municípios brasileiros aos requisitos presentes na PNRS é a falta de interesse político pelos
serviços públicos de coleta de resíduos sólidos. Segundo os autores, a maioria dos municípios não possui legislação específica nem o instrumento de planejamento construído e implementado com participação e controle social. Eles citam o exemplo de Salvador, que promulgou, em 2015, a Política de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – uma lei que abrange também os resíduos sólidos –, mas que não atende a todos os requisitos estabelecidos na legislação municipal e federal, já que as ações do Poder Público Municipal visam atender aos interesses privados. (MORAES et al., 2017)
Os autores alegam ser necessária uma pressão social para a efetividade de políticas públicas como a PNRS, pois, além de divulgar medidas de proteção ambiental e de saúde pública, considera os aspectos econômico e social em suas propostas.
O artigo 8º da PNRS apresenta 19 instrumentos necessários para o alcance dos objetivos da Lei, estando os planos de resíduos sólidos entre os mais importantes, por poderem ser elaborados tanto a nível nacional como estadual, municipal, microrregional, intermunicipal, de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas. Esses planos são os instrumentos de planejamento para a estruturação do setor público na gestão dos resíduos sólidos
Os planos de resíduos sólidos devem abranger o ciclo que se inicia desde a geração do resíduo, com a identificação do ente gerador, até a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, passando pela responsabilização do setor público, titular ou concessionário, do consumidor, do cidadão e do setor privado na adoção de soluções que minimizem ou ponham fim aos efeitos negativos para a saúde pública e para o meio ambiente em cada fase do “ciclo de vida” dos produtos. (MMA)17
A PNRS incumbiu, em seu artigo 10, o Distrito Federal (DF) e os Municípios a elaborar seus Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PGIRS), estabelecendo o prazo de 3 de agosto de 2012 para essa elaboração (art. 54), sendo condição para aqueles entes federativos terem acesso a recursos financeiros (art. 18).
(Lei 12. 305/10) Art. 10. Incumbe ao Distrito Federal e aos Municípios a gestão integrada dos resíduos sólidos gerados nos respectivos territórios, sem prejuízo das competências de controle e fiscalização dos órgãos federais e estaduais do Sisnama, do SNVS e do Suasa, bem como da responsabilidade do gerador pelo gerenciamento de resíduos, consoante o estabelecido nesta Lei.
[...]
Art. 18. A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade.
§ 1o Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos no caput os
Municípios que:
17 Disponível em: <http://www.mma.gov.br/cidades-sustentaveis/residuos-solidos/instrumentos-da-politica-de-
I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano intermunicipal, ou que se inserirem de forma voluntária nos planos microrregionais de resíduos sólidos referidos no § 1o do art. 16;
II - implantarem a coleta seletiva com a participação de cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda.
[...]
Art. 55. O disposto nos arts. 16 e 18 entra em vigor 2 (dois) anos após a data de publicação desta Lei.
No entanto, após 8 anos de publicação da PNRS, nem todos os municípios brasileiros elaboraram o PGIRS, conforme levantamentos que serão posteriormente apresentados.
A Lei 12.305/10 segue anunciando as responsabilidades dos geradores de resíduos sólidos e do Poder Público, dispondo sobre o gerenciamento dos resíduos perigosos, sobre os instrumentos econômicos e sobre as proibições. O capítulo referente às proibições não expõe as punições aplicadas àqueles que infringirem seus artigos, que tratam de formas proibidas de