Políticas de Desenvolvimento no Brasil

A presente análise versa sobre a implantação de algumas políticas de desenvolvimento em diferentes escalas geográficas, visando verificar se o tamanho da área de execução das políticas públicas influenciam nos resultados.

Segundo Castro (2000, p. 118), “A abordagem geográfica do real enfrenta o problema básico do tamanho, que varia do espaço local ao planetário.” Ainda segundo a autora,

[...] quando o tamanho muda, as coisas mudam, o que não é pouco, pois tão importante quanto saber que as coisas mudam com o tamanho, é saber como elas mudam, quais os novos conteúdos nas novas dimensões. Esta é, afinal, uma problemática geográfica essencial.” (op. cit., p. 137).

Nesse sentido, para melhor entender as políticas de desenvolvimento regional é de suma importância realizar uma breve análise sobre a categoria região e suas múltiplas concepções, visando entender a escolha pela escala geográfica na política implantada no final dos anos 1950 no Brasil.

A Região é uma das categorias mais antigas da Geografia. Hartshorne (1978, p. 138), por exemplo, define região como “[...] uma área de localização específica, de certo modo distinta de outras áreas, estendendo-se até onde alcance essa distinção.”. A mesma foi definida, portanto, a partir da diferenciação de áreas, com base nos elementos específicos que inicialmente centraram-se nos aspectos físicos, sendo o clima o maior definidor por exercer grande influência sobre outros elementos da natureza. Porém, os aspectos culturais e socioeconômicos também definem uma região.

Contudo, na Geografia Tradicional o foco principal foi a região concebida a partir da inter-relação dos elementos naturais, tendo um avanço somente com La Blache quando o mesmo humaniza o conceito de região ao introduzir os dados humanos no estudo da individualidade dos lugares. Mas, é na Geografia Crítica, mesmo tendo o espaço e o território como unidade de análise, que a Geografia Regional insere mais intensamente os processos econômicos e sociais na produção e organização do espaço, tendo como maior representante da análise regional o autor Pierre George e, de forma indireta, mas não menos importante, o geógrafo Milton Santos (MORAES, 1987).

Nesse contexto, insere-se a evolução do pensamento geográfico na análise regional, em que os elementos naturais foram durante muito tempo o fator principal para definir as regiões. Eram, sobretudo, as características climáticas que incluíam ou excluíam algumas unidades federativas por serem determinantes na inter-relação dos elementos naturais. Foi com base nesse critério que o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) definiu as cinco regiões brasileiras, incluindo também os aspectos culturais, pois os costumes, as comidas, as festas populares também propiciam a unidade regional, e consequentemente, a diferenciação de áreas. Nesse sentido, Haesbaert (2010, p. 119) enfatiza que “[...] a ‘identidade’ ou ‘consciência regional’ envolve a identificação dos habitantes com sua região, tanto dentro quanto fora dela. Participam de sua construção ativistas sociais, instituições e organizações, etc.”. Desse modo, o fator identidade irá determinar o pertencimento a uma região.

No entanto, os aspectos socioeconômicos são os maiores definidores das regiões. Desde a industrialização, as diferenças gritantes entre os espaços tornaram-se mais nítidas. A exclusão de milhares de pessoas em relação aos lucros gerados e o atraso industrial e tecnológico definem os espaços marginalizados quanto ao processo lucrativo na Divisão Internacional do Trabalho. Concomitantemente, o desenvolvimento de algumas nações, pautado na exploração de outros povos, no investimento em educação e alta tecnologia, acaba por definir o “desenvolvimento desigual e combinado” de Trotski a partir da diferenciação de áreas economicamente constituídas em escala mundial. Obviamente que essa desigualdade combinada não está presente apenas entre as nações, mas é intrínseca a qualquer subespaço do planeta, pois os desequilíbrios estão presentes até mesmo nos países desenvolvidos. Como afirma Furtado (1981, p. 18), “[...] mesmo nos países em que mais avançou o processo de acumulação, parte da população não alcança o nível de renda real necessária para satisfazer o que se considera como sendo necessidades elementares.”, e somando-se aos imigrantes oriundos de países subdesenvolvidos, torna-se evidente a formação de uma periferia nos países centrais, onde vários povos lutam por sobrevivência, tanto de forma lícita como ilícita.

Segundo Broek (1972, p. 82), “Uma região é uma área homogênea em termos dos critérios específicos escolhidos para delimitá-la das outras regiões.”, podendo “[...] utilizar a categoria regional para se tratar de questões que se dão em nível de estado, município ou parte de quaisquer desses níveis como regiões urbanas, rurais, agrícolas ou industriais.” (CARLEIAL, 1993, p. 47). Dessa forma, a região é definida em variadas escalas, podendo ser contínua ou não.

Nesse contexto, a regionalização pode ser em uma escala macro, na qual, por exemplo, pode se dividir o espaço mundial em países desenvolvidos, em desenvolvimento e subdesenvolvidos, e em escala macro, meso e micro em nível de nação a partir das escalas nacional, estadual e local, exigindo que se incorpore a relação da região “consigo mesma, com outras regiões e com o todo.” (op. cit., 1993, p. 48).

Entretanto, é válido ressaltar que aos aspectos econômicos se agrega a regionalização a partir de uma atividade produtiva. Dessa forma, é possível identificar os aspectos sociais de uma determinada microrregião a partir da atividade principal existente, sendo esta responsável pela inserção e/ou exclusão de pessoas quanto aos lucros gerados, e, consequentemente, influenciando assim suas condições de vida. Um bom exemplo é a atividade canavieira, pois os trabalhadores estão submetidos às tenebrosas condições de trabalho e a baixa remuneração, seja no Nordeste ou no Centro-sul do Brasil, além de facilmente se observar a intensificação da pobreza ao lado dos latifúndios.

Portanto, dentro da totalidade estão as regiões que são concretas e ao mesmo tempo concebidas, às quais são definidas com base nas especificidades quanto aos fatores físicos, culturais, sociais ou econômicos, sendo este último o maior definidor das desigualdades regionais. As desigualdades regionais imprimem ao território nacional uma característica heterogênea, em que existem áreas dominantes e áreas subordinadas. Como afirma Carleial (1993, p. 49-50), “[...] o movimento do capital é claramente concentrador e, portanto, irradiador de diferenças que garantem uma heterogeneidade espacial.”.

Dessa forma, o planejamento regional foi implantado no final da década de 1950 visando reduzir as desigualdades socioeconômicas entre as regiões brasileiras. Como ressalta Corrêa (2007, p. 23), a região “também é um instrumento de ação e controle dentro de uma sociedade de classes.”. A ideia difundida pela Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) de que o desenvolvimento industrial reduziria a pobreza contribuiu para a implantação das políticas regionais. Nesse contexto, foram criadas as Superintendências do Desenvolvimento: SUDENE e SUDAM.

No período da criação da SUDENE, o Nordeste ainda se assentava na economia açucareira, além de uma incipiente agricultura comercial em pequenas e médias propriedades do Agreste e a presença de grandes propriedades improdutivas, sobretudo no Sertão. Como agravante, somava-se a esse quadro a existência do coronelismo, controlando o poder político, em variadas escalas, e se contrapondo a essa dominação estavam as classes populares canalizando suas lutas principalmente através das Ligas Camponesas e dos Sindicatos Rurais. (COSTA, 2001). Segundo Oliveira (1977), a hegemonia sulista já estava consolidada e no

Nordeste, a Liga dos Camponeses organizava-se e formava ideias que preocupavam a unidade nacional. Mediante esse fato, fez-se necessário a criação da SUDENE para realizar a unidade nacional. No entanto, os empresários do Centro-Sul foram os únicos que se beneficiaram com a construção do polo industrial, contribuindo, assim, para que as assimetrias regionais fossem mantidas.

Nesse contexto, a região se confunde com território por existir o controle estatal das ações, e como afirma Corrêa (2007, p. 48), “no capitalismo, as regiões de planejamento são unidades territoriais através das quais um discurso da recuperação e desenvolvimento é aplicado.”. Porém, a política regional reforçou ainda mais a hegemonia do Centro-Sul, onde a movimentação do capital se deu em virtude da não descentralização do mesmo quando ocorreu a desconcentração das indústrias. E nesse sentido, observa-se que a escala não contribuiu para reduzir os desequilíbrios regionais, pois os fatores que impossibilitaram a eficácia da ação estatal condizem com os objetivos dos grupos hegemônicos do Centro-Sul do país.

Após a implantação das políticas regionais, evidenciou-se o planejamento em escala nacional no período da ditadura entre os anos de 1964 e 1985, representando o período mais obscuro da história brasileira, em que todos os direitos políticos foram cessados, inclusive a liberdade e a vida daqueles que lutaram contra o regime militar. Nesse contexto, se insere um regime estrategista tendo como objetivo o “domínio do vetor científico-tecnológico moderno para o controle do tempo e do espaço, entendido pelas forças armadas como condição para a constituição do Estado-Nação na nova era mundial [...]” (BECKER; EGLER, 2010, p. 125), e a integração nacional a partir da instrumentalização do espaço brasileiro, sendo esse discurso guiado também pelos interesses dos EUA para a não expansão do socialismo na América Latina. Nesse período, o Brasil viveu um momento de grande avanço econômico e outro de grande retração, tendo como forças-motrizes o endividamento externo e a intensa exploração da classe trabalhadora. (op. cit., 2010). Naquele momento, “[...] a Questão Regional, enquanto tal, deixou de existir e foi rebaixada a planos administrativos [...]” (OLIVEIRA, 1993, p. 43).

As décadas de 1970 e 1980 foram marcadas pelos movimentos sociais no campo. “[...] o Estado interviu contra os movimentos populares garantindo o “progresso” continuado e o “desenvolvimento” segundo a ideologia da Segurança Nacional da moderna doutrina militar”. (BECKER; EGLER, 2010, p. 127). A sociedade iniciou uma árdua luta por justiça social frente à grave situação dos trabalhadores rurais na ditadura militar, pois a modernização da agricultura, conhecida também como “A Revolução Verde”, beneficiou principalmente o

agronegócio e fragilizou cada vez mais o pequeno agricultor a partir da expropriação e ampliação da concentração de terra.

Dessa forma, a escala nacional também não contribuiu para reduzir as desigualdades sociais, pois o problema não estava no tamanho da escala e sim no Estado autoritário que implantou o seu projeto de desenvolvimento nacional mantendo as estruturas sociais. Os conflitos no campo e na cidade se acentuaram a partir da grande repressão e exploração das forças produtivas. De fato houve uma maior instrumentalização do espaço brasileiro através das redes de articulação e avanço das relações comerciais, mas de forma alguma dirimiu as desigualdades, pois a movimentação do capital só ocorreu para os grupos privilegiados, tendo, mais uma vez, a região Centro-sul como centro de captação de recursos, constituindo, portanto, um crescimento econômico parcial e não desenvolvimento, pois este só existe quando há inclusão da sociedade nos processos lucrativos.

Após o período militar inicia-se o movimento de descentralização de políticas públicas objetivando o desenvolvimento local. Segundo a CEPAL/GTZ (2000, p. 03),

As experiências de desenvolvimento local ganharam impulso nos anos oitenta com a descentralização fiscal do governo federal para os governos estaduais e municipais no contexto da redemocratização do país e de uma prolongada crise econômica marcada pelo desequilíbrio das contas externas, a retração da atividade econômica e a ameaça latente de hiperinflação. Nos anos noventa, a descentralização e o desenvolvimento local estiveram marcados profundamente por duas grandes tendências. De um lado, pela globalização da economia internacional e a adesão do Brasil através da abertura externa acentuada; de outro lado, pela implementação de reformas liberalizantes que resultaram na desestruturação do aparelho de Estado herdado do período nacional-desenvolvimentista.

Entretanto, no âmbito da política de desenvolvimento local o controle da sociedade civil organizada era informal e fragilizado, o que facilitava o clientelismo e o “prefeituralismo”, ou seja, o controle dos recursos unicamente pelos gestores locais sem o controle da sociedade, não atingindo assim o objetivo central declarado: reduzir a pobreza e desenvolver o local. Portanto, a movimentação do capital dava-se, muitas vezes, nas contas bancárias de alguns gestores municipais. Segundo Guanzirolli (2006), a descentralização, promovida pela constituição de 1988, deu o pontapé inicial ao permitir que os municípios, antes desprovidos de poderes e recursos, passassem a assumir um papel de destaque no planejamento e na implementação de políticas de desenvolvimento. Entretanto, vários fatores concorreram para que a descentralização não cumprisse suas promessas de promoção do desenvolvimento local: a descentralização repassou responsabilidades para os municípios,

mas não os meios necessários para dar conta delas; a descentralização por si só não alterou as relações de poder no município e a forma autoritária e clientelista como muitas prefeituras ainda hoje são governadas. Com isso, as possibilidades de participação da população, em particular dos grupos mais marginalizados, continuaram muito reduzidas. Na mesma linha de pensamento, Furtado (2009, p. 78) assinala que

O clientelismo constitui-se numa relação política de dependência, em que uma pessoa recebe de outra a proteção em troca do apoio político. É em geral ligado ao “coronelismo”, que alimenta a cadeia vertical de subordinações e favores pela qual se exerce o clientelismo. Essa relação de dominação compromete o capital social e humano, enfraquecendo as relações horizontais, diminuindo a capacidade de colaboração dos indivíduos e ampliando a competição por mais recursos exógenos, e que não geram riquezas locais. Mantém a verticalização da esfera pública e “modos de regulação autocráticos”, constituindo em empecilho à democratização da sociedade.

Nesse contexto, a escala micro também não contribuiu para dirimir as desigualdades. Porém, o problema encontra-se no modelo, pois o mesmo não impediu o desvio de recursos. Assim como a categoria região é utilizada para fins de planejamento, o território também se tornou um substrato para a realização de ações institucionais. Dessa forma, a análise visa facilitar a compreensão dos fatores que motivaram o encontro entre as políticas de desenvolvimento rural e a categoria Território a partir do ano de 2003.

Souza (2000, p. 111) elucida que

O poder não se circunscreve ao Estado nem se confunde com a violência e a dominação [...], da mesma forma o conceito de território deve abarcar infinitamente mais que o território do Estado-Nação. Todo espaço definido e delimitado por e a partir de relações de poder é um território, do quarteirão aterrorizado por uma gangue de jovens até o bloco constituído pelos países- membros da OTAN.

“Assim, a concepção de território é cada vez mais discutida, pois trata-se de uma construção social para além da configuração do Estado Nacional ou territorial, ou seja, àquela juridicamente organizada com base no exercício do poder, sejam países ou territórios estatais.” (SANTOS, 2009, p. 25), pois é sabido que “o poder está associado ao território desde os primórdios quando o homem se apropriou de um espaço estabelecendo uma relação de força com outros povos.” (op. cit., 2009, p. 22).

Na análise de Raffestin (1993), o Poder com letra maiúscula está vinculado ao poder político, ou seja, o poder juridicamente organizado no Estado-nação, e o poder com letra minúscula corresponde aos micropoderes que estão presentes em qualquer relação social. “Dessa forma, o território é construído a partir das relações sociais, econômicas, culturais e políticas.” (SANTOS, 2009), sendo definido como “[...] um espaço onde se projetou um trabalho, seja energia e informação, e que, por consequência, revela relações marcadas pelo poder.” (op. cit., 1993, p.143-144). Os culturalistas analisam que o território é marcado pela relação simbólica existente entre a cultura e o espaço (BONNEMAISON, 2002). Porém, sem desconsiderar a importância do território cultural, um espaço construído a partir da identidade se aproxima muito mais das categorias região e lugar. Assim, o território está mais atrelado ao Poder politicamente constituído na formação do Estado-nação e ao poder que delimita e controla espaços e ações a partir das relações cotidianas.

Assim, no Brasil, foram implantados inicialmente 164 territórios rurais, sendo o Nordeste a região mais contemplada (67 territórios), seguida da região Norte com 32, demonstrando que é mais uma política que tenta sanar os desníveis regionais, a partir de uma intensificação de políticas públicas nas duas regiões mais carentes do Brasil. Contudo, quanto ao fator cultural para a análise da categoria território, seria mais relevante atrelar pertencimento as categorias região e lugar, podendo substituir, nesse caso, território por microrregiões, em que a identidade se daria na escala microrregional. Nesse contexto, a utilização do termo território só se justifica por estar atrelada a governança e ao controle social, sendo, portanto, um espaço onde relações de poder se processam.

No ano de 2008, foram criados os Territórios da Cidadania como uma estratégia de desenvolvimento regional sustentável e garantia de direitos sociais voltado às regiões do país que mais precisam, com objetivo de levar o desenvolvimento econômico e universalizar os programas básicos de cidadania. Essa política trabalha com base na integração das ações do Governo Federal e dos governos estaduais e municipais, em um plano desenvolvido em cada território, com a participação da sociedade. Em cada território, um Conselho Territorial composto pelas três esferas governamentais e pela sociedade determinará um plano de desenvolvimento e uma agenda pactuada de ações. Foram definidos conjuntos de municípios unidos pelas mesmas características econômicas e ambientais que tenham identidade e coesão social, cultural e geográfica. Maiores que o município e menores que o estado, os territórios conseguem demonstrar, de uma forma mais nítida, a realidade dos grupos sociais, das atividades econômicas e das instituições de cada localidade, o que facilita o planejamento de ações governamentais para o desenvolvimento dessas regiões. Atualmente, existem 243

Territórios Rurais e 120 Territórios da Cidadania em todas as unidades federativas e no Distrito Federal. As políticas de desenvolvimento em escala territorial foram implantadas, no Brasil, tendo como elemento inovador o capital social. Nesse momento, o Território passa a ser concebido como

Um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios multidimensionais – tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições – e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (SDT/MDA, 2005, p. 07-08).

“O novo conceito de território surge como uma estratégia de intervenção, de caráter multidimensional, valorizando diferentes aspectos das atividades desenvolvidas pelos atores sociais.” (LOPES; COSTA, 2006, p. 01). Ainda segundo os autores,

A justificativa é de que com a abordagem territorial do desenvolvimento seria superada a visão localista do desenvolvimento que até então vinha sendo seguida pelos municípios brasileiros, e cujos resultados mais evidentes eram a pulverização de recursos e a superposição de políticas públicas, resultando em visível fragilidade do processo de efetivação dessas políticas, geralmente de corte municipal. (op. cit., 2006, p. 01).

A referida delimitação tem como objetivo facilitar a territorialização das ações, como, por exemplo, a construção de unidades de beneficiamento de leite, reestruturação de casas de farinha, compra de maquinários, entre outras, em que os atores sociais dos vários municípios que compõem o território realizam conjuntamente o monitoramento. Dessa forma, torna-se possível dificultar o prefeituralismo que é facilmente praticado nas políticas de âmbito municipal, mesmo sabendo que o capital social e o controle da sociedade possam ser mais elevados em uma escala micro, a exemplo do município.

Os territórios foram criados por constituírem uma escala maior que a municipal e menor que a regional e a estadual, pois estas últimas são consideradas amplas demais para a existência e/ou a formação de capital social. A introdução de capital social na política territorial constitui uma inovação em relação às políticas precedentes, pois entende-se que os laços de proximidade com base na identidade, seja esta social, cultural ou produtiva, facilita a cooperação e o controle social. Trata-se, portanto, de uma regionalização com base na

identidade, instituindo o território como substrato para a realização das ações institucionais (SANTOS, 2009).

Nas últimas décadas, as políticas têm apontado para um maior controle social e participação mais efetiva dos seus beneficiários, podendo-se afirmar que esse tipo de controle é próprio de uma adequação do Estado brasileiro à descentralização preconizada na Constituição de 1988 (BASTOS, 2006). Nesse sentido, o fator proximidade social é a base para o processo de desenvolvimento, contribuindo para o sucesso ou o fracasso da ação coletiva. De acordo com a SDT/MDA (2005, p.10) o capital social é fundamental “[...] para a conformação da identidade territorial, que é, por sua vez, um vetor decisivo da estruturação de um projeto de futuro [...]”, pois, conforme ressalta Veiga (1998, p. 21), “os arranjos institucionais que mais incentivam organização, absorção de tecnologias e inovação, baseiam- se grau de confiança que existe entre indivíduos, grupos e governos. E Westwood (2011, p.